II OSK 1736/15

Dnia 7 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 53/15 w sprawie ze skarg D.S., R. S., G. M., W. M., T. K., M. K., P. G., S. K. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 53/15, po rozpoznaniu sprawy ze skarg R. S. i D. S., G. M. i W. M., T. K. i M. K., P. G., S. K., W. D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 31 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Powiatu Rzeszowskiego decyzją z 29 marca 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H., części wsi B., F. i P. oraz podał ją do wiadomości przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia zwołanym w dniu 19 kwietnia 2013 r., a ponadto przez jej wywieszenie w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 31 grudnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołań P. G., J. L., R. i D. S., J. G., B. D., W. i E. B., A. C., W. G., W. D., E. Ł., A. S., S.K., A.P., E. Ł., H. i S. G., M.P., Ł. D., Z. K., M. F., A. F., K. F., Z. W., M. i T. K., J. D., Z. D., H.D., uchyliło decyzję z 29 marca 2013 r. w części odnoszącej się do działek po scaleniu nr [...] działek po scaleniu nr [...], działek po scaleniu nr [...] działki przed scaleniem nr [...]a po scaleniu nr [...], działek po scaleniu nr [...], działek po scaleniu nr [...], działek po scaleniu nr [...], działek po scaleniu nr [...], działek po scaleniu nr [...], działek po scaleniu [...] i przekazało w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; co do działek przed scaleniem nr [...] o scaleniu nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, natomiast w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z 31 grudnia 2013 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez J.W., E. S. i W. S., T. Ł, K i G K, H i K K, A K, R R, T. P. – H., W. T., R. i B. D., M. D., P. K., T. B., R. K., M. K., W. K., A. K., S.N., Z. W., A. G.-D., J. B., Ł. R., A.R., A. P., J. K., R.K., I. i S. W., S.R., J. R., J. P., K.S., M.P., S.K., D. P. i Z. P., W. C., J. D., E.R. i Z. B., U.i M. F., A. N.i S. N., W. F., P. Ś., T. D., S. K.J. P., E. T., M. H., S.P., Z. B., M. B., S.R., R. K., J.i J. P., T. P., M. i B. S., A. K.– W., S. K., E. Ł. oraz stwierdziło uchybienie przez J. S., J. W., S. G., A.U., M. K., Z. D., H. G., A. M., J. U.K. i Z. P. oraz Ł.D. terminu do wniesienia odwołania. Skargi na decyzję z 31 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli R. S. i D.S., G. M., H. G., M. K., P. G., S. G., S.K., T. K., W.D., W. M. i Z. D.. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 473/14 umorzył postępowanie ze skargi H.G. i S. G. w związku z cofnięciem skarg, natomiast postanowieniem z 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 473/14 odrzucił skargę Z. D. z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem terminu. Postanowieniem z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 473/14 wstrzymano na wniosek W. D. wykonanie zaskarżonej decyzji w zakresie działki nr [...] po scaleniu, w części działek nr [...] przed scaleniem. Z kolei postanowieniem z 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 473/14 podjęto postępowanie zawieszone postanowieniem z 17 września 2014 r. i sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Rz 53/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem z 18 marca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa"), zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis art. 127 § 1 Kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zaskarżoną decyzją utrzymano zasadniczo w mocy decyzję Starosty Powiatu Rzeszowskiego z 29 marca 2013 r., którą zatwierdzono projekt scalenia gruntów wsi H. oraz części wsi B., F. i P.. W wyniku uwzględnienia niektórych odwołań Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części i przekazało sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia, a w części uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie. Natomiast w stosunku do części odwołań Kolegium postanowieniem z 31 grudnia 2013 r. stwierdziło ich niedopuszczalność uznając, że zostały wniesione przedwcześnie, a także w tym samym postanowieniu stwierdziło, że kilka odwołań zostało wniesionych z uchybieniem terminu. Sąd wskazał, że z urzędu wiadome mu jest, że ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 472/14 uchylił ww. postanowienie w całości w zakresie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz w części dotyczącej wniesienia odwołania z uchybieniem terminu przez H. G., Z. D. i Ł.D.. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał na wadliwość zawartego w decyzji organu pierwszej instancji (wspólnej dla obu tych spraw) pouczenia o trybie i terminie do wniesienia odwołania i stwierdził, że skarżący zachowali się zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej składając odwołania w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji. Reasumując Sąd stwierdził, że odwołania wniesione w terminie od 29 kwietnia 2013 r. do 7 maja 2013 r. nie są odwołaniami przedwczesnymi. Nie budzi wątpliwości, że gdy w postępowaniu administracyjnym występuje wiele podmiotów, które skorzystają ze swojego prawa i wniosą kilka odwołań to, co do zasady, organ odwoławczy ma obowiązek łącznego ich rozpatrzenia. W niniejszej sprawie zaistniała taka sytuacja, że część odwołań została rozpatrzona i w stosunku do nich została wydana zaskarżona decyzja, a na skutek wyroku z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 472/14, którym uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 31 grudnia 2013 r., Kolegium winno rozpatrzyć kolejne odwołania. Wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozpatrzenie odwołań, o których mowa ww. wyroku, nie byłoby możliwe, to aby stworzyć prawną możliwość łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań, Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 168 § 1, art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") przez uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w wyniku ustaleń dokonanych na podstawie nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 472/14. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 168 § 1, art. 170 i art. 171 Ppsa, do których w ogóle nie odwoływał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd wskazał jedynie, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 grudnia 2014 r. zaskarżoną decyzją nie rozpatrzono wszystkich wniesionych w terminie odwołań. Ponadto wyrok ten stał się prawomocny wskutek oddalenia skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 791/15, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej całkowicie bezzasadnymi. Niemniej jednak wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy uznał, że konieczne jest łączne rozpatrywanie w postępowaniu odwoławczym sprawy zatwierdzenia scalenia i wymiany gruntów na podstawie wszystkich wniesionych w terminie odwołań. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela to stanowisko, bowiem decyzja o scaleniu ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Dlatego też niedopuszczalne a dodatkowo sprzeczne z logiką jest uchylanie takiej decyzji w części odnoszącej się do wybranych działek ewidencyjnych. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, aby możliwe było rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w jej całokształcie. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa okazał się całkowicie bezzasadny. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.