II OSK 791/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 472/14 w sprawie ze skargi A.G., A.K., A.K., A.K., A.R., A.N., D.P., E.L., E.R., E.T., J. B., J.P., J.P., J.W., J.K., J.P., K.K., K.K., K.S., M.B., M. K., M.D., M.P., M.K., P.S., R.K., R.K., R.K., S.K., S. K., S.N., T.B., T.P., T.D., W.K., W.T., W.C., W.F., Z. B. i J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i uchybienia terminu do wniesienia odwołań 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 grudnia 2014 r., na skutek skarg A.G., A.K., A.K., A.K., A.R., A.N., D.P., E.L., E.R., E.T., J. B., J.P., J.P., J.W., J.K., J.P., K.K., K.K., K.S., M.B., M. K., M.D., M.P., M.K., P.S., R.K., R.K., R.K., S.K., S. K., S.N., T.B., T.P., T.D., W.K., W.T., W.C., W.F., Z. B. i J.W. (dalej jako "skarżący"), w pkt I uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w pkt 1 oraz w pkt 2 w zakresie odwołań Z.D., H.G. i L.D. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań i uchybienia terminu do wniesienia odwołań; w pkt II oddalił skargi w pozostałym zakresie; w pkt III stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w zakresie orzeczenia zawartego w pkt I sentencji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt IV zasądził od organu na rzecz skarżących koszty postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Powiatu R. decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H. i części wsi B., F. i P. oraz podał ją do wiadomości przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia zwołanym w dniu 19 kwietnia 2013 r., a ponadto przez jej wywieszenie w lokalach urzędów gmin, na których terenie położone są scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia, w tym: 1) w urzędzie gminy D. od 19 kwietnia 2013 r. do 6 maja 2013 r.; 2) urzędzie gminy B. od 25 kwietnia 2013 r. do 7 maja 2013 r.; 3) we wsi H. od 20 kwietnia 2013 r. do 4 maja 2013 r.; 4) we wsi B. od 20 kwietnia 2013 r. do 4 maja 2013 r.; 5) we wsi F. od 23 kwietnia 2013 r. do 7 maja 2013 r.; 6) we wsi P. od 23 kwietnia 2013 r. do 7 maja 2013 r.; 7) w Starostwie Powiatowym w R. od 22 kwietnia 2013 r. do 6 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań: P.G., J.L., R. i D.S., J.G., B.D., W. i E.B., A.C., W.G., WD., EL., A.S., S.K., A.P., E.L., H. i S.G., M.P., L.D., Z.K., M.F., A.F., K.F., Z.W., M. i TK., J.D., Z.D., H.D., zasadniczo utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, jednak w części – co do działek po scaleniu nr: [...], działek po scaleniu nr: [...], działki przed scaleniem nr [...] i działki po scaleniu nr [...], działek po scaleniu nr: [...], działek po scaleniu nr: [...], działek po scaleniu nr [...], działek po scaleniu nr: [...], działek po scaleniu nr: [...], działek po scaleniu nr: [...], działek po scaleniu nr: [...] - uchyliło ją i przekazało w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a co do działek przed scaleniem nr [...] i [...] a po scaleniu nr [...] i [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez: J.W., E.S. i W.S., T.L., K. i G.K., H. i K.K., A.K., R.R., T.P., W.T., R. i B.D., M.D., P.K., T.B., R.K., M.K., W.K., A.K., S.N., Z.W., A.G., J.B, L.R., A.R., A.P., J.K., R.K., I. i S.W., S.R., J.R., J.P., K.S., M.P., S.T., D.P. i Z.P., W.C., J.D., E.R. i Z.B., U. i M.F., A.N. i S.N., W.F., P.S., T.D., S.K., J.P., E.T., M.H., S.P., Z.B., M.B., S.R., R.K., J. i J.P., T. P., M. i B.S., A.K., S.K., E.L., oraz w tym samym rozstrzygnięciu stwierdziło uchybienie przez K.S., J.W., S.G, A.U., M.K., Z.D., H.G., A.M., J.U., K. i Z.P. oraz L.D. - terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji, a gdy została ona ogłoszona ustnie – od dnie jej ogłoszenia. W myśl zaś art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U z 2014 r. poz. 700), decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu tego terminu, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Skutek doręczenia decyzji nastąpił w dniu 7 maja 2013 r., a termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu 8 maja 2013 r. i zakończył bieg w dniu 22 maja 2013 r. Odwołania wniesione przed datą 8 maja 2013 r. okazały się przedwczesne i przez to niedopuszczalne, a po dniu 22 maja 2013 r. - spóźnione. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi, w których domagali się uchylenia ww. postanowienia z [...] grudnia 2013 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej jako "Kpa"), poprzez błędną ocenę dowodów mających świadczyć o uchybieniu przez nich terminu do wniesienia odwołania poprzez zbyt wczesne jego wniesienie, mimo że zastosowali się w pełni do treści pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, 2) art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 112 Kpa poprzez obciążenie skarżących skutkami błędnego pouczenia o terminie do wniesienia dowołania; 3) art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 107 § 1 Kpa poprzez zawarcie w decyzji organu pierwszej instancji błędnego pouczenia o terminie do wniesienia odwołania, a następnie ocenienie jego zachowania przez odwołujących się według odmiennych kryteriów liczenia terminu, 4) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 49 Kpa oraz art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez błędne przyjęcie, że dokonanie ogłoszenia w sposób przewidziany w tych przepisach skutkuje niemożliwością wniesienia odwołania w terminie 14 dni od ogłoszenia, lecz uzależnienie rozpoczęcia biegu terminu od chwili doręczenia decyzji w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że strona może skutecznie wnieść odwołanie w terminie 14 dni od kiedy decyzja weszła do obiegu poprzez jej ogłoszenie, a także poprzez błędne przyjęcie, że skutek doręczenia decyzji dla wszystkich stron nastąpił z upływem ostatniego dnia wywieszenia decyzji w miejscowości B., F. i P., 5) art. 7, art.8, art.9, art.10 § 1, art. 49 i art. 129 § 2 Kpa poprzez niezapewnienie M.K. i J.W. możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, niezawiadomieniu ich o terminie ogłoszenia decyzji i sposobie wniesienia odwołania i bezzasadne przyjęcie, że uchybili terminowi do wniesienia odwołania w sytuacji, kiedy powzięli informację o wydaniu decyzji po upływie terminu do wniesienia odwołania na podstawie treści wezwania do uiszczenia dopłat i nie mieli możliwości skutecznego zaskarżenia decyzji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem z 16 grudnia 2014 r. podzieli zarzuty większości skarżących, co do błędnego uznania, że odwołania zostały wniesione z naruszeniem terminu. Sąd wskazał, że okolicznością bezsporną jest, że decyzja Starosty Powiatu R. z [...] marca 2013 r. została odczytana na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 19 kwietnia 2013 r., co zostało udokumentowane protokołem. Ponadto w protokole tym podano miejscowości, w których będzie wywieszona decyzja na tablicy ogłoszeń oraz informację, że z chwilą upływu terminu wywieszenia decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną oraz o możliwości złożenia odwołania od decyzji Starosty R. do organu odwoławczego. W ocenie Sądu, zaprezentowany przez Kolegium pogląd o niedopuszczalności odwołań nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na treść pouczenia o trybie i terminie do wniesienia odwołania zawartego w decyzji Starosty Powiatu R. oraz narusza regułę wynikającą z art. 49 Kpa i art. 28 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Organ pierwszej instancji zawarł pouczenie następującej treści: "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. za pośrednictwem Starosty Powiatu R. w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Decyzję niniejszą podaje się do publicznej wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 19 kwietnia 2013 r., a następnie przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w B. i na tablicach ogłoszeń we wsiach H. B. gm. D. oraz F. i P. gm. B. Po upływie ww. okresów decyzję o zatwierdzeniu scalenia gruntów wsi H. uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia". Pouczenie to, jak słusznie zarzucają skarżący, nie jest precyzyjne i może być odczytywane zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, skutek doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wiąże z upływem 14 dni od dnia wywieszenia w lokalach urzędów gmin, to konsekwentnie pouczenie o terminie do wniesienia odwołania winno zostać połączone ze zwrotem "doręczeniem decyzji", a nie jak to uczynił organ pierwszej instancji z datą "ogłoszenia decyzji". W ocenie Sądu skarżący zachowali się zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej, składając odwołania w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji. Zgodnie z art. 112 Kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, strona składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku, zgodnie z przepisami uchybiła terminowi. Reasumując Sąd uznał, że odwołania wniesione w terminie od 29 kwietnia 2013 r. do 7 maja 2013 r. nie są przedwczesne. Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty skargi M.K. i J.W. dotyczące pkt 2 zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Z akt administracyjnych wynika, że J.W. wniósł odwołanie w dniu 29 maja 2013 r., a M.K. w dniu 6 czerwca 2013 r., czyli z uchybieniem terminu, dlatego też postanowienie o wniesieniu odwołania przez ww. skarżących z uchybieniem terminu jest zgodne z dyspozycją art. 134 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w zakresie pkt I i IV. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "Ppsa") w zw. z art. 134 Kpa przez uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek przyjęcia, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, kiedy odwołania zostały wniesione przed rozpoczęciem terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędne pouczenie nie może przysparzać stronie specjalnych uprawnień, a może stanowić jednie podstawę przywrócenia terminu. Ponadto uchylono postanowienie również w odniesieniu do osób, które nie wniosły skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną część skarżących reprezentowanych przez adw. K.P. wniosła o jej odwołanie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Istota sprawy i zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy odwołania od decyzji scaleniowej wniesione po jej odczytaniu, ale jeszcze przed jej doręczeniem w trybie obwieszczenia mogą być uznane za skuteczne, czy też jak wywiedziono to w skardze kasacyjnej, są one niedopuszczalne. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do zastosowania w odniesieniu do tzw. "przedwczesnych" odwołań reżimu art. 134 Kpa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przewidziana w art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i art. 49 Kpa forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (por. wyrok NSA z 20 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek - w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 Kpa). Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 Kpa. W konsekwencji, jeżeli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 Kpa, czy 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest ono niedopuszczalne, jako wniesione przedwcześnie. Skoro zatem, jak wyżej wywiedziono, tzw. fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne. Podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 Kpa jest nietrafny. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw uznania odwołań wniesionych przed 7 maja 2013 r. za niedopuszczalne, należy uznać za trafne i znajdujące oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 167/12 i z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1622/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast trudno odnieść się do podniesionego jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia również w stosunku do podmiotów, które nie wniosły skargi. Organ nie wykazał jednak, które osoby ma na uwadze, a nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie strony w formułowaniu zarzutu i jego uzasadnianiu. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołań, jako wniesionych przedwcześnie. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.