II OSK 1846/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2466/12 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 27 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2466/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Warszawski Zachodni postanowieniem z [...] czerwca 2007 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2006 r., Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne przeprowadzone w oparciu o art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2007 r., nr [...] uchylił własną decyzję nr [...] z [...] grudnia 2006 r. oraz udzielił B. S. i A. S. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 255/08 uchylił ww. decyzję z [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni postanowieniem z [...] października 2009 r., nr [...] nałożył na B. S. oraz A. S. obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych po 1994r. przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Łomiankach wraz z wykazem robót koniecznych do zakończenia budowy. W związku z wywiązaniem się zobowiązanych z nałożonego obowiązku, organ pierwszej instancji decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego rozbudowanego na w/w działce, a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2011 r., Nr [...] ją uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując sprawę po raz kolejny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z [...] grudnia 2006 r., Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Łomiankach. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że Sąd w wyroku z [...] czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 255/08 podzielił ustalenia okoliczności stanu faktycznego sprawy w przedmiocie charakteru i zakresu wykonanych robót oraz ich umiejscowienia w przedziale czasowym lat 1976 – 2002 oraz wyraził pogląd sprowadzający się do stwierdzenia, że "w sprawie budynku mieszkalnego, rozbudowanego przed i po 1995r. na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Łomiankach, nie istnieje potrzeba prowadzenia odrębnego postępowania w oparciu o przepis art. 37 i art. 40 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. To z kolei czyniłoby decyzję Nr [...] z [...] grudnia 2006 r. o umorzeniu konkretnego postępowania w sprawie budynku mieszkalnego zasadną, jednakże z zupełnie innych powodów niż wskazanych w jej uzasadnieniu". Powołując się na art. 146 i 149 Kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na skutek upływu okresu przedawnienia w rozpoznawanej sprawie, który wynosił 5 lat od daty doręczenia decyzji stronie biorącej czynny udział w postępowaniu (tj. od 21 grudnia 2006 r.), utracił uprawnienie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...], znak: [...] stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] grudnia 2006r., Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Łomiankach – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z [...] grudnia 2006 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, niemniej jednak nie istnieje możliwość jej uchylenia z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. terminu 5 lat od dnia doręczenia decyzji z [...] grudnia 2006 r.). Rozpoznając sprawę, Sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela argumentację organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie wznowieniowym i dotyczyło postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2006 r., umarzającą postępowanie administracyjne przeprowadzone w oparciu o przepisy art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - brak udziału w postępowaniu zwykłym T. K. i A. A., którzy jako strona bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, zakończonym ww. decyzja z [...] grudnia 2006 r. Jak stanowi przepis art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo ustalił, że od daty doręczenia decyzji z [...] grudnia 2006 r., upłynęło pięć lat. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera przesłankę negatywną do uchylenia (w trybie nadzwyczajnym) decyzji w postaci terminów pięcio- i dziesięcioletniego. Upływ tych terminów stanowi negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Nie ogranicza wprawdzie dopuszczalności wznowienia, lecz ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty. Upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jak wskazuje się w jednolitym orzecznictwie administracyjnym, po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Uwzględnienie terminu pięciu lat jest bezwarunkowe - niezależne od okoliczności, które go spowodowały. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie przerywa biegu terminu pięcioletniego okresu przedawnienia, bowiem żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi o instytucji przerwania biegu okresu przedawnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle powyższej argumentacji zarzuty skargi pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). B. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach: 1) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego zastosowanie, art. 145 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, w związku z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na błędnym ustaleniu, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, mimo że w razie braku możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania organ jest obowiązany stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, przy czym organ jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony (wyrok NSA z 27 marca 1998 r., I SA 1879/97, LEX nr 44646), zaś takiego wskazania w kontrolowanej decyzji (ani w decyzji ją poprzedzającej) brakuje – przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego zastosowanie w związku z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów wskazywanych w skardze na daleko idącą opieszałość organu, który w istocie doprowadził do tego, że niemożliwe było merytorycznej rozstrzygnięcie, co mogło mieć wpływ na treść wyroku, gdyż mogło powodować konieczność stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa, w myśl art. 145 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego sprawowanego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Istotą instytucji wznowienie postępowania jest stworzenie możliwości prawej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została wydana było dotknięte kwalifikowaną wadliwości procesową, wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak też przedmiot postępowania w sprawie wznowienia reguluje expressis verbis art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc: "Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". Zgodnie z art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2)". Ustanowione w art. 146 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki negatywne są ograniczone wyłącznie do wyprowadzenia konsekwencji prawnych podważenia mocy obowiązującej decyzji. Nie ograniczają przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, który wyznaczony jest w art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie ustalenie w trybie wznowienia postępowania wadliwości wyliczonej w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ obowiązany jest ponownie rozpoznać istotę sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. To, że wystąpienie przesłanki negatywnej wyłącza dopuszczalność podważenia mocy prawnej decyzji nie zwalnia od rozpoznania czy kwalifikowana wadliwość doprowadziłą do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Wystąpienie przesłanki przedawnienia wyznaczonej w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozbawia organu kompetencji do rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a wyłącza jednie dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy, ograniczając kompetencje organu do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Sąd nie naruszył art. 3 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdzającej niezgodność z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z [...] grudnia 2006 r. nr 845/09, wynika, że podstawą rozstrzygnięcia była wyłącznie wadliwość procesowa wyliczona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołano w uzasadnieniu decyzji ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zgodne z przepisami prawa materialnego umorzenie postępowania decyzją z [...] grudnia 2006 r. Nr [...]. W zaskarżonym wyroku ten aspekt materialny postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego został nietrafnie oceniony przez wyłączenie możliwości rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jednakże, zaskarżony wyrok mimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.