II OSK 647/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 833/13 w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 21 marca 2012 r. nr XXII/191/12 w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. D. na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 21 marca 2012 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 21 marca 2012 r. Sejmik Województwa Lubuskiego, na podstawie art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) podjął uchwałą o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Lubuskiego. W uchwale tej przyjęto, że załącznik graficzny nie stanowi ustaleń planu, a przedstawione na mapach oznaczenia mają charakter orientacyjny, o charakterze: 1) powierzchniowym (poza określonymi w przepisach prawa) - wskazanie rejonu występowania zjawiska, procesu lub postulowanych kierunków rozwoju i wymagają uszczegółowienia na poziomie powiatu lub gminy, bądź określenia szczegółowych granic przez właściwy organ, 2) liniowym - generalne kierunki powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, 3) punktowym - wskazanie tylko lokalizacji ogólnej na terenie danej gminy lub rejonu. W pkt II 5 uchwały ("Polityka Energetyczna Polski do 2030 r.") wskazano, że uchwała uwzględnia zadania określone w programach uchwalonych przez Radę Ministrów, w tym również w programie "Polityka Energetyczna Polski do 2030 r.", jednocześnie w planie zapisano inwestycję "Złoża węgla brunatnego Gubin", na terenie gminy Gubin i gminy Brody. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła A. D., podnosząc, że zaskarżona uchwała wpływa na możliwość zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, kształtując sposób wykonywania jej prawa własności. Skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym tym planem, a ponadto przewidzianym pod realizację inwestycji celu publicznego w postaci kopalni odkrywkowej węgla brunatnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, wskazał, że uchwała Sejmiku Województwa w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego pomimo, że zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Plan zagospodarowania województwa nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, ustanawiających wobec określonych adresatów, w określonych okolicznościach nakazy i zakazy określonego zachowania się. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który został bezpośrednio i obiektywnie naruszony zaskarżoną uchwałą o zmianie planu. Zaskarżona uchwała o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, inaczej niż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie określa w sposób generalny i abstrakcyjny zakresu zachowań jego adresatów. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego dopiero po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Powyższe uzgodnienia w świetle art. 44 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadza marszałek województwa z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Oznacza to, że wprowadzenie rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego nie ma charakteru automatycznego, lecz następuje w dwóch etapach. Najpierw konieczne jest uzgodnienie terminu wykonania planowanej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków jej realizacji. Nie można zatem wymagać arbitralnie i w sposób jednostronny, by organy gminy już z chwilą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględniły poczynione tam ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan województwa jest dokumentem w dużym stopniu czysto opisowo – koncepcyjnym, charakteryzującym się wysokim stopniem ogólności. Tym samym zaplanowana inwestycja istnieje jedynie w sferze koncepcji polityki energetycznej kraju i nie znalazła jeszcze konkretyzacji pozwalającej na precyzyjne określenie jej granic, a tym samym nie sposób stwierdzić, czy i w jakikolwiek sposób zmieni się sposób korzystania z nieruchomości, należących do skarżącej i w ten sposób dojdzie do naruszenia praw skarżącej. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżąca zarzuciła naruszenie art. 50 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także art. 140 i 143 K.c. oraz art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 7, art. 12 ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 4b, art. 44 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkretność interesu skarżącej, wynikająca z normy art. 140 k.c. nie powinna budzić wątpliwości. Zaskarżony akt organu samorządu województwa całkowicie zmienia przeznaczenie nieruchomości, wobec której przysługuje skarżącej prawo własności. Nieruchomości rolne należące do skarżącej zostaną w całości zlikwidowane, gdyż realizacja kopalni odkrywkowej nie może nastąpić inaczej niż przez pełne usunięcie wszelkich obiektów znajdujących się na powierzchni gruntów. Przewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym system powiązań między aktami planistycznymi powoduje, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego województwa bezpośrednio ingerują w kształt wykonywania przez skarżącą prawa własności. Uzgodnienia z wojewodą dotyczą terminu realizacji inwestycji celu publicznego i warunków, a nie okoliczności czy w ogóle i w jakim zakresie inwestycja będzie realizowana. O tym, czy dana inwestycja będzie realizowana na terenie gminy przesądza już wojewódzki plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z zasadą prawdy materialnej, powinien odpowiednio zbadać istnienie interesu prawnego, nawet jeżeli skarżąca nie wyartykułowała go w bezpośredni sposób, czy też nie przywołała konkretnej podstawy prawnej. Sąd nie może pozostawać bierny. Zakres ustaleń faktycznych Sądu został zawężony do ustalenia, czy istnieją indywidualne prawa i obowiązki skarżącej, wynikające z przepisów prawa, które mogłyby uzasadniać legitymację skargową. Sąd nie podjął starań w zakresie dokonania stosownych ustaleń faktycznych co do istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu skarżąca nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddalenia, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Lubuskiego. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że zaskarżona uchwała wkracza w jej sferę uprawnień wynikających z prawa własności. Rozpoznanie skargi na plan zagospodarowania przestrzennego województwa, nie będący aktem prawa miejscowego, który jest aktem z zakresu administracji publicznej, wymaga w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy dopuszczalne jest zaskarżenie takiej uchwały, a następnie czy uchwała ta narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Taki pogląd prezentowany jest także w doktrynie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 320, Ł. Maszewski [w:] Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, red. W. Szwajdler, Warszawa 2013, s. 132). Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, które nie zostało zakwestionowane ani przez Sejmik Województwa, ani przez skarżącą, że przepisy art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. mogą stanowić podstawę zaskarżenia uchwały sejmiku województwa z zakresu administracji publicznej, mimo że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu województwa, ale także inne czynności prawne podejmowane przez te organy, jeżeli narusza to prawa innych osób. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 306/11. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, przyznać należy rację wnoszącej skargę kasacyjną, że w przypadku rozpoznawania skargi na plan zagospodarowania przestrzennego województwa konieczne było dokonanie oceny, czy uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Dopiero wówczas gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie z art. 90 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą z zakresu administracji publicznej podjętą przez organ województwa może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W odróżnieniu zatem od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 90 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i to stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez organ samorządu województwa. Jakkolwiek należy podzielić stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, że zaskarżona uchwała dotyczy jej interesu prawnego, to jednak skarżąca nie wykazała, że doszło do jego naruszenia. Kwestia, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie województwa, wymaga w każdej sprawie wnikliwej oceny, która powinna uwzględnić skutki uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w szczególności w jaki sposób oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Ocena ta w kontekście rozpoznawanej sprawy powinna odnosić się do przepisów, które regulują kwestie treści planu województwa oraz stopnia związania gminy ustaleniami zaskarżonego planu. O tym, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego planu nakładają ściśle określony obowiązek prawny jako następstwo jego uchwalenia. Konsekwencje te mogą być bezpośrednie i oczywiste, ale mogą także być następstwem i skutkiem konsekwencji pośrednich. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących wpływ ustaleń planu wojewódzkiego na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa (art. 3 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że uprawnienia planistyczne w zakresie kształtowania polityki przestrzennej przysługują nie tylko gminie, ale także województwu. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego województwa sejmik województwa określa w szczególności: podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, system obszarów chronionych, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym, obszarów zagrożonych powodzią i obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 39 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jakkolwiek plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego, to jako akt planistyczny może wpływać na treść studium i planu miejscowego. W studium określa się, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 12 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto w planie miejscowym gmina określa w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu przeprowadzonym przez marszałka województwa z organem wykonawczym gminy terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia właściciela gruntu przez uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest trudne do wykazania, albowiem nie wywołuje ona skutków właściwych dla aktu prawa miejscowego, w szczególności planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu studium i planu miejscowego. Przy czym moc wiążąca planu zagospodarowania przestrzennego województwa w stosunku do aktów planistycznych gminy zależy przede wszystkim od treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleń w nim przyjętych. Mając na uwadze treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można z góry wykluczyć możliwości naruszenia uprawnień czy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego województwa a aktami planistycznymi gminy w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują te akty. Nie każdy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienia właścicieli nieruchomości. Tylko z tego faktu, że nieruchomość znajduje się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia właściciela. Skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 50 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 140 i 143 k.c. oraz art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 3 pkt 4b, art. 44 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwe przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wywodzi naruszenie jej interesu prawnego, z tego że plan zagospodarowania przestrzennego województwa przewiduje budowę kopalni odkrywkowej między innymi na jej nieruchomościach. Formułując takie zarzuty skarżąca nie wskazała ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, ani też na rozprawie, które konkretnie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa przewidują budowę kopalni odkrywkowej na nieruchomościach skarżącej. Z treści zaskarżonej uchwały wynika jedynie, że tereny leżące na obszarze gmin Gubin, Brody i Lubsko określono w planie jako podstawowe obszary problemowe, które wymagają prowadzenia odrębnej polityki gospodarczej i polityki przestrzennej w zakresie potencjalnej eksploatacji złóż węgla brunatnego Gubin i Gubin 1 oraz lokalizacji elektrowni w rejonie zagłębia węgla brunatnego położonego w okolicach Gubin, Lubsko i Brody. W planie przyjęto, że obszar określony jako "zespół zagłębie węgla brunatnego na terenie gminy Gubin i Brody" jest obszarem problemowym, który wymaga szczegółowych, odrębnych badań i decyzji, prowadzonych poza działaniami planistycznymi dotyczącymi planu zagospodarowania województwa. Szczególnie wymóg ten dotyczy wpływu odkrywki na stosunki wodne całego regionu, uwzględniając rzekę Odrę i aspekty transgraniczne z terenem Niemiec. Zabezpieczenie dostępu do tych zasobów strategicznych powinno nastąpić poprzez realizację przedsięwzięć inwestycyjnych, jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W zaskarżonym planie jako inwestycje celu publicznego określono złoża węgla brunatnego "Gubin", lokalizacja Gm. Gubin, Gm. Brody. Taki ogólny sposób sformułowania ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie wskazuje na to, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, w szczególności nie wskazuje, że na nieruchomościach skarżącej jest planowana budowa kopalni odkrywkowej węgla brunatnego. Z treści planu województwa wynika jedynie obowiązek uwzględnienia złóż węgla brunatnego zlokalizowanych na terenie gminy Gubin i gminy Brody i zapewnienia tym strategicznym zasobom ochrony przez te gminy w dalszych procesach planistycznych. Tym samym nie można podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej jako właścicielki nieruchomości. W tej sytuacji nie można przyjąć, że w podstawach kasacyjnych skutecznie zakwestionowano prawidłowość oceny braku naruszenia interesu prawnego skarżącej, zwłaszcza gdy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa zostały sformułowane bardzo ogólnie. Skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa, które mogłyby prowadzić do naruszenia jej konstytucyjnych lub ustawowych uprawnień. Nie są trafne, powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czyli art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego, czy nie wzięcia pod uwagę naruszeń prawa. Nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej oceny sprawy i przyjął nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. W konsekwencji chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji miał podstawy do oddalenia skargi, a więc nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały (art. 147 P.p.s.a. nie mógł być zastosowany). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej.