II SA/Ke 105/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2015r. sprawy ze skargi Województwa Świętokrzyskiego na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 17 grudnia 2014r. znak: WIG.II.7221.141.2014 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach na rzecz Województwa Świętokrzyskiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgłoszono zdanie odrębne. Postanowieniem z [...] , znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdził niedopuszczalność odwołania Zarządu Województwa [...] od pisma Starosty K. z 22 października 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Marszałek Województwa [...] pismem z 12 września 2014 r. zwrócił się do Starosty K. o wykonanie wypisu i wyrysu z mapy ewidencyjnej do celów wieczystoksięgowych dla działek położonych w obrębie 01 miasta K., które powstały w wyniku podziału działek nr [...] oraz wypisu dla działki nr [...]. Organ podniósł, że z ww. pisma wynika również, że Województwo Świętokrzyskie jest właścicielem działek oznaczonych numerami: [...] które powstały w wyniku podziału działek nr: [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta K., przy piśmie z dnia 22 października 2014 r., przesłał wyrysy z mapy ewidencyjnej m. K. obręb 1 obejmujące działki nr: [...] oraz wypisy z rejestru gruntów dla działek nr: [...] informując, że wypisy z rejestru gruntów dla działek nr: [...] położonych w K., stanowiących własność osób fizycznych będą wykonane po wykazaniu interesu prawnego tj. wskazaniu prawa powszechnie obowiązującego, obligującego organ do wydania dokumentu, bądź po okazaniu pisma Sądu zobowiązującego Marszałka Województwa Świętokrzyskiego do przedłożenia żądanego dokumentu. Starosta K. poinformował również, że przy piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r. przesłał do Sądu Rejonowego w K. zawiadomienia o zmianach wraz z mapami podziałowymi przedmiotowych działek, przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. i decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 września 2012 r., które stanowią podstawę zmian dotyczących danych objętych działem I ksiąg wieczystych. Zarząd Województwa [...] potraktował ww. pismo Starosty K. jako decyzję i w dniu 13 listopada 2014 r. złożył od niego odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. za pośrednictwem Starosty K. Starosta K. po zapoznaniu się z treścią odwołania przekazał je wraz z aktami sprawy do organu II instancji. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor wskazał na art. 107 kpa oraz podniósł, że jak wynika z tego przepisu, elementy konstytutywne, które czynią z pisma decyzję, niezależnie od formy jaką jej nadano (np. pismo) to: oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy i podpis osoby uprawnionej. W ocenie organu pismo Starosty K. z 22 października 2014 r. w myśl ww. przepisu nie stanowi decyzji, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wydania wypisów, a ma charakter jedynie informacyjny. Jest raczej wezwaniem do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie interesu prawnego wnioskodawcy, obligującego organ do wydania wskazanych dokumentów. Tym samym pismo to nie przesądza o odmowie wydania żądanych dokumentów. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze Województwo Świętokrzyskie wniosło o uchylenie postanowienia z 17 grudnia 2014r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 134 kpa, przez jego niewłaściwe zastosowanie, kiedy to organ winien wydać decyzję w trybie art. 138 kpa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu i podniósł, że to treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygające tę sprawę zawierające co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji z art. 107 kpa. W ocenie skarżącego pismo Starosty K. posiada wszystkie te elementy: 1. pieczęć pracownika podpisanego pod aktem zawierającą sformułowanie "z up. Starosty" oraz pieczęć nagłówkową "Starostwo Powiatowe w K.", co nie pozostawia wątpliwości co do oznaczenia organu, 2. wskazanie jako adresata pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego, będącego jednostką pomocniczą za pomocą którego wykonuje swoje zadania Zarząd Województwa [...], jest jednoznacznym wskazaniem adresata wydanego aktu, 3. nie ma wątpliwości, że pismo zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów, wraz ze wskazaniem prawidłowej zdaniem organu podstawy prawnej, 4. pismo zawiera podpis i wskazanie nazwiska upoważnionego pracownika organu – Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, geodetę powiatowego K. Z. i odmawia wydania wypisów z rejestru gruntów, które winno być dokonane w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, nie zachodzą w sprawie przesłanki do zastosowania art. 134 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością uchylenia postanowienia objętego skargą (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest, wydane na podstawie art. 134 kpa, postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Starosty K. z 22 października 2014 r. Należy zauważyć, że obowiązkiem organu, do którego wpływa odwołanie, jest ustalenie na wstępie, czy dopuszczalne jest skorzystanie z administracyjnego toku instancji. Zgodnie bowiem z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie takie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania, o którym mowa w art. 134 kpa, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przyczyną zastosowania ww. przepisu przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego była ocena, iż pismo Starosty K. z 22 października 2014r. nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 107 kpa, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wydania wypisów, a w konsekwencji nie przysługiwało od niego odwołanie. Zdaniem zaś strony skarżącej, pismo to spełnia cechy niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną, od której, zgodnie z art. 127 kpa, służy odwołanie. Stosownie do art. 107 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do tego, czy pismo z dnia 22 października 2014 r. zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że pismo będące przedmiotem oceny zawiera wszystkie niezbędne elementy ustawowe wymienione w art. 107 kpa, w tym także rozstrzygnięcie, a co za tym idzie wniesione przez stronę odwołanie winno zostać merytorycznie rozpoznane przez organ II instancji. W piśmie tym Starosta K. wskazał, że w załączeniu przesyła żądane wyrysy z mapy ewidencyjnej oraz część żądanych wypisów obejmujących działki nr [...], natomiast "wypisy z rejestru gruntów dla działek nr: [...] położonych w K. obręb 1 stanowiących własność osób fizycznych będą wydane po wykazaniu interesu prawnego (...). Wyłącznie w takich okolicznościach tut. organ udostępni żądane dokumenty nieodpłatnie". Organ wskazał przy tym na art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), podkreślając pojęcie interesu prawnego zawarte w pkt 3 ww. przepisu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że treść ww. pisma stanowi odmowę wydania wnioskodawcy żądanych wypisów z rejestru gruntów, a uzasadnieniem takiego stanowiska jest ocena, że strona nie wykazała interesu prawnego we wniesieniu żądania. Nie sposób przyjąć przy tym, jak twierdzi organ w zaskarżonym postanowieniu, że pismo to "jest raczej wezwaniem do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie interesu prawnego wnioskodawcy, obligującego organ do wydania wskazanych dokumentów". Podstawą takiego wezwania mógłby być przede wszystkim art. 64 § 2 kpa. Tymczasem wykazanie interesu prawnego (lub jego brak) nie może być w ogóle traktowane jako niezachowanie wymagań formalnych podania. Jego brak powoduje bowiem odmowę wydania wypisów z ewidencji gruntów, a nie pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 kpa. Kwestia ta podlega natomiast merytorycznej ocenie organu w toku wszczętego postępowania, w granicach zakreślonych w art. 80 kpa. Tym samym, ewentualny interes prawny winien być wskazany już we wniosku zawierającym żądanie wydania wypisów. Wprawdzie nie można wykluczyć działania organu polegającego na zobowiązaniu strony do wykazania interesu prawnego z pouczeniem, że w przeciwnym razie nastąpi odmowa wydania wypisów, jednak pismo Starosty z 22 października 2014r. nie zawiera ani takiego zobowiązania ani rygoru, o jakim mowa wyżej, o czym stanowi użyte w nim sformułowanie, że "wypisy z rejestru gruntów (...) będą wydane po wykazaniu interesu prawnego". Jest to stanowcze rozstrzygnięcie złożonego wniosku datowanego na 12 września 2014r. i odmowa wydania żądanych w nim wypisów. Zacytowany wyżej fragment należy rozumieć jako zastrzeżenie uwzględnienia żądania w razie złożenia nowego wniosku zawierającego wykazanie interesu prawnego. Wobec tego, iż błędną była ocena [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., że pismo z 22 października 2014 r. nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 107 kpa, chybionym było zastosowanie w sprawie art. 134 kpa, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego - 240 zł, obliczone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe stanowisko prawne i merytorycznie rozpatrzy wniesione przez stronę odwołanie.