II GSK 137/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgu M. Polskiego Związku Wędkarskiego z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1858/14 w sprawie ze skargi Okręgu M. Polskiego Związku Wędkarskiego z siedzibą w W. na pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu od wyniku konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego rzeki postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1858/14 odrzucił skargę Okręgu M. Polskiego Związku Wędkarskiego z siedzibą w W. na pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia 3 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu od wyniku konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego rzeki. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej Dyrektor RZGW) w odpowiedzi na protest Okręgu M. Polskiego Związku Wędkarskiego, na podstawie § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego (Dz. U. z 2007 r., Nr 27, poz. 181) oddalił protest. Okręg M. Polskiego Związku Wędkarskiego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe pismo. Dyrektor RZGW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że zaskarżone pismo nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę, stwierdzając że zaskarżone pismo Dyrektora RZGW nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 13 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego następuje na podstawie umowy i za opłatą roczną, na czas nie krótszy niż 10 lat. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako organ reprezentujący Skarb Państwa, jest upoważniony do zawarcia umowy o oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego z oferentem wyłonionym w drodze konkursu przeprowadzonego w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 stycznia 2007 r. w sprawie konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego (Dz. U. z 2007 r. nr 27, poz. 181), zwanego dalej również "rozporządzeniem". W sprawach nieuregulowanych dotyczących użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 13 ust. 8 Prawo wodne). Zdaniem Sądu I instancji unormowania te wskazują, że czynności podejmowane w ramach oddania w użytkowanie obwodu rybackiego, m.in. organizacja konkursu ofert, wyłonienie oferenta i możliwość oprotestowanie wyników konkursu, a także zawarcie umowy o oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego nie mają charakteru jednostronnego i władczego aktu organu administracji. O tym komu zostanie oddany w użytkowanie obwód rybacki decyduje organ administracji publicznej, jednak nie sposób uznać że mieści się to w kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego odbywa się bowiem według reguł cywilnoprawnych, a więc na zasadzie równości stron i możliwości dochodzenia ewentualnych roszczeń na drodze cywilnej. Wobec powyższego Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę, gdyż nie podlega ona rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Okręg M. Polskiego Związku Wędkarskiego w W. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nietrafne uznanie, że zaskarżona czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie należy do czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu kasator podniósł, że podziela stanowisko Sądu I instancji, iż oddanie obwodu rybackiego w użytkowanie następuje poprzez zawarcie z użytkownikiem przez Skarb Państwa – reprezentowanym przez Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej – umowy cywilnoprawnej. Jednakże, zdaniem kasatora, nie pozbawia to postępowania poprzedzającego zawarcie tej umowy, charakteru postępowania administracyjnego. Wobec tego rozstrzygniecie konkursu, czy oddalenie protestu są, zdaniem kasatora, czynnościami z zakresu prawa administracyjnego. Podniósł, że konkurs ofert o oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego ma pewne cechy przetargu regulowanego przepisami Kodeksu cywilnego. Poza tymi przepisami, przetargi w tym zakresie regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 stycznia 2007 r. w sprawie konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego. Rozporządzenie to należy do regulacji z zakresu prawa administracyjnego, co w konsekwencji oznacza, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Istota zagadnienia prawnego określonego w skardze kasacyjnej obejmuje udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie dotyczące oddania w użytkowanie obwodu rybackiego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a wobec tego czy podlega kognicji sądu administracyjnego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 1 p.p.s.a.: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnosząc powyższe rozważania do rozstrzygnięcia protestu od wyniku konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego, będącego przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że nie posiada on cech niezbędnych do uznania go za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z przepisem art. 13 ust. 3 i 5 ustawy Prawo wodne oddanie w użytkowanie obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych następuje za opłatą roczną, na czas nie krótszy niż 10 lat, na podstawie umowy, do zawarcia której upoważniony jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej z oferentem wyłonionym w drodze konkursu ofert przeprowadzonego w trybie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2003 r. w sprawie konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego. To oznacza, że oddawanie w użytkowanie obwodów rybackich, przysługujące co do zasady organowi administracji publicznej, odbywa się według reguł cywilnoprawnych, a więc nie poprzez jednostronne władcze rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Wbrew stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej potwierdzają to przepisy powołanego rozporządzenia, w których brak jednoznacznego unormowania, wskazującego na przyznanie organowi administracji publicznej uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia o zawarciu umowy użytkowania obwodu rybackiego. Wspierają ten argument w szczególności uregulowania rozporządzenia - dotyczące protestu od wyniku konkursu, które sformułowane są w ten sposób, że na skutek uwzględnienia protestu następuje ponowna ocena ofert, a nie władcze rozstrzygnięcie (§ 18 ust. 4 rozporządzenia). Pomimo więc, że w niniejszej sprawie występuje organ administracji i ma ona charakter indywidualny nie oznacza, że ma tym samym charakter publicznoprawny. Tak np. orzekł w sprawie dotyczącej odmowy organu administracji państwowej zawarcia dzierżawy gruntów z Państwowego Funduszu Ziemi Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na cywilnoprawny charakter tej odmowy ( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 1981r. sygn. akt II SA 158/81 opubl. ONSA 1981/1/53). W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. W związku z tym należy uznać, ze Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo przyjął, że rozstrzygniecie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie stanowiło aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tych też powodów prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.