VII SA/Wa 2096/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. N. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku R. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podaniem z dnia 15 grudnia 2013 r. R. N. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2009 r., nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] w G. przy ul. [...]. Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał, iż uzyskał informację o dokumentach istniejących w dacie wydania decyzji o rozbiórce, które nie były znane organowi nadzoru budowlanego. Dokumenty te to: 1. Decyzja Wojewody [...]z dnia [...]kwietnia 1984 r., [...], o wyrażeniu zgody przez Wojewodę na przeznaczenie gruntów rolnych przy ul. [...] w G. pod zabudowę jednorodzinną wydaną na rzecz T. S.. Jednocześnie podał, że działka pod adresem ul. [...] w G. była oznaczeniem działki sprzed podziału, na jej części jest obecnie posadowiony obiekt R.N. - ul. [...] w G. 2. Projekt planu zagospodarowania terenu G. [...], Miejskiego Zespołu Usług Terenowych sporządzony na zlecenie T. S. we wrześniu 1984 r., który podał w wątpliwość, czy w dacie wzniesienia obiektu przez H. G. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Z., uchwalony uchwałą numer [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]sierpnia 1962 r. (Dz.U. Urz. [...] w [...] nr [...] z 1963 r., poz. [...]), o którym mowa w decyzji z dnia [...]maja 2009 r. 3. Akt notarialny z [...] września 2007 r. repertorium A nr [...]r., umowa sprzedaży, wraz ze zdjęciami z księgi wieczystej, wskazująca że R. N. kupił działkę której dotyczyła m.in. decyzja Wojewody [...]z dnia [...]kwietnia 1984 r. oraz projekt o którym mowa w pkt 2 4. Mapki terenu z dnia 6 kwietnia 2009 r. i z dnia 20 maja 2008 r., wskazujące, że po wejściu w życie nowego Prawa budowlanego z 1994 r. wnioskodawca samowolnie rozbudował obiekt, a zatem należało stosować przepisy nowego Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. W toku wznowionego postępowania stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r., którą nakazano na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr [...] w G. przy ul. [...], wydana została z naruszeniem prawa. W dacie budowy przedmiotowego budynku, który powstał w latach 1959 - 1961, nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego dla tej działki. Działka nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) objęta została planem zagospodarowania przestrzennego z. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]z dnia [...]sierpnia 1962 r. nr [...], obowiązującym od dnia 30 marca 1963 r. do dnia 11 lipca 1988 r. Plan ten przewidywał dla obszaru na którym wybudowano przedmiotowy budynek, zabudowę jednorodzinną, w ramach terenów mieszkalnych. Aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...]w G. rejon ulic [...]i [...] (zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta [...]z dnia [...].10.2007 r., nr [...]), przewiduje przeznaczenie terenu, na którym znajduje się budynek, pod usługi turystyki ([...]). Brak było zatem podstaw w ocenie organu do uznania, że budynek na działce nr [...] zrealizowany został na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę, co oznacza, że przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nie zachodzi. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzone postępowanie wznowieniowe daje jednak podstawę do przyjęcia, że budynek na działce [...] wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy co powoduje, że stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia, bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Rozwijając powyższą tezę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z protokołu z dnia 12 listopada w 2008 r. oraz dołączonego przez skarżącego orzeczenia technicznego wynika, że strop nad kondygnacją parteru częściowo został wykonany jako żelbetowy, natomiast częściowo wykonany jako strop drewniany. Pokrycie dachowe wykonano z papy na konstrukcji drewnianej. W okresie budowy budynku obowiązywały przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., nr 38, poz. 196). Stosownie do § 18 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, pokrycie dachowe budynku skarżącego należy do klasy odporności ogniowej "D", w związku z czym obowiązuje dla niego odległość co najmniej dziewięciu metrów od drugiego budynku wolnostojącego (§ 20 i ust. 1). W razie braku zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie luźnej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości, o której mowa w § 20 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia dla dwóch budynków, posiadających ten sam rodzaj pokrycia. Ze szkicu wykonanego na okoliczność przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2008 r. kontroli na działce nr [...] położonej przy ul. [...]w G., wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany zrealizował został w odległości 0,75 m od działki nr [...] oraz w odległości 0,50 m od działki nr [...], na której znajduje się budynek gospodarczy przyległy do granicy działki. Takie usytuowanie budynku powoduje, że przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia wymagań zawartych w § 20 wyżej wymienionego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego obowiązującego w okresie jego realizacji. Lokalizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego nie spełnia również obecnie obowiązujących warunków technicznych. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, minimalna lokalizacja budynku od granicy wynosi 1,5 m przy zachowaniu warunków określonych w przepisie. Powyższe ustalenia dają zdaniem organu podstawę do przyjęcia, że z w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w artykule 146 § 2 k.p.a., bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2014 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. N., który zarzucił decyzji naruszenie art. 40 Prawa budowlanego w 1974 r. poprzez jego niezastosowanie; błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skutkującą przyjęciem, że samo naruszenie minimalnych odległości dotyczących sytuowania budynku powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia; błędnego zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. i niezastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy decyzja ostateczna z dnia [...] sierpnia 2019 r. powinna być uchylona; a także nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podkreślił, że w toku postępowania wydano orzeczenie techniczne dotyczące spornego budynku, z którego wynika, że obiekt pełni funkcję mieszkalną, wybudowano go zgodnie ze sztuką budowlaną oraz spełnia wymogi w zakresie warunków technicznych i nadaje się do użytkowania. Opinia ta w ogóle nie była wzięta przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod uwagę, który orzekł rozbiórkę budynku mimo, iż nie wykazał istnienia realnego niebezpieczeństwa spowodowanego taką lokalizacją budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kontroli Sądu podlegała zatem zasadność odmowy uchylenia decyzji administracyjnej po wznowieniu postępowania na wniosek skarżącego z uwagi na to, że zdaniem organu w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Na wstępie wskazać należy, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami procesowymi, czy i w jakim zakresie ta ewentualna wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Decyzja wydana po wznowieniu postępowania dotyczy w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt. OPS 11/02, ONSA 2003/3/86). W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wznowił na wniosek R. N. postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek pochodził od strony postępowania, został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. oraz zawierał wskazanie podstawy wznowienia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzje są istotne dla sprawy, to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, w konsekwencji czego mają wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007 r. I OSK 429/06, Lex nr 348005; WSA z dnia 16 marca 2005 r. I SA/Wa 1273/03 Lex nr 189198; WSA z dnia 8 października 2007 r. I SA/Wa 761/07 Lex nr 399169). Skarżący R. N. we wniosku o wznowienie postępowania wskazał nowe dowody (dokumenty) z którego wynika, "(...) że w dacie wzniesienia obiektu przez H. G. (poprzednika prawnego R. N.) nie obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Z. uchwalony uchwałą nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]z dnia [...]sierpnia 1962 r." Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wskazane we wniosku nowe dowody mogłyby mieć istotny wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Decyzją tą nakazano rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 i ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r., przyjmując, że inwestycja (wybudowana wg ustaleń postępowania w latach 1983-84) była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia [...]sierpnia 1962 r. Z nowych dowodów wskazanych przez wnioskodawcę wynika tymczasem, że przedmiotowy budynek wybudowany został w latach 1959-1961, to jest w okresie przed uchwaleniem planu zagospodarowania z 1962 r. Nie można jednak podzielić stanowiska organu, co do braku podstaw do uchylenia decyzji rozbiórkowej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść ponownie decyzja rozbiórkowa bowiem przedmiotowy budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 - ustawy Prawa budowlanego z 1974 r.) Wskazać należy, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 i ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, jako środek bardzo dla inwestora dolegliwy, powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń przez wprowadzenie zmian lub przeróbek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nadto wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy wskazanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy ściśle określić i podać w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje (por. wyrok WSA z dnia 17.04.1989 r. IV SA 83/89, ONSA 1989/1/39). Należy więc uznać, że w wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt 2 znajdzie zastosowanie tylko wówczas, gdy występuje taka konieczność. Oznacza to, że gdy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiadający hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nakaz przymusowej rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 ustawy Prawa budowlanego. Przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia należy rozumieć takie naruszenie wymogów przepisów Prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwa przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy (por. WSA w Białymstoku w wyr. z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygnatura II SA/Bk 81/11). Przewidziane zaś do art. 40 ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 1.02.2006 r., II OSK 775/05 Lex 194014 i z dnia 1.12.2009 II OSK 19886/08 dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że w czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie organ nie rozważył, czy nakazanie wykonania robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu przedmiotowego budynku i tym samym zwiększenie jego odporności ogniowej doprowadzi budynek do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu nie jest także wystarczające wskazanie przez organ, że obiekt został usytuowany z naruszeniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konieczne jest bowiem wykazanie, że naruszenie warunków technicznych powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Podkreślić należy, że ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie nakazuje orzekania rozbiórki tylko z powodu niezgodnego z prawem wybudowania obiektu budowlanego ale dodatkowo muszą zaistnieć okoliczności określone w art. 37 w ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy, to jest musi być wykazane m.in., że naruszenie tych przepisów sprowadza bezpieczeństwo dla ludzi lub mienia (por. wyrok WSA z dnia 14.10.04 SA/Rz 753/03 Lex nr 151369). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do oceny i rozważenia czy istnieje możliwość usunięcia określonych w art. 37 i ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 Prawa budowlanego, bądź wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, że wybudowany niezgodnie z prawem budynek przy ulicy [...] w G. powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Zważywszy na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.