I OSK 2750/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 138/15 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 138/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 26 maja 2014 r. P.P. wystąpiła o przyznanie pomocy materialnej na II, III i IV kwartał 2014 r. obejmującą m.in. zasiłek celowy na pokrycie zakupu żywności w pełnej wysokości 1.100 zł. W dniu 30 maja 2014 r. P.P. oświadczyła, że nie może korzystać z punktu żywieniowego, gdyż punkt ten nie zapewnia jej 5 posiłków diety leczniczej. Decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r. nr [..] Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w kwietniu 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc kwiecień 2014 r. złożony został w miesiącu maju 2014 r., a zatem zgodnie z treścią art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie mógł być rozpatrzony. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek. Ponadto Prezydent wskazał, że decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [..] została skarżącej przyznana pomoc w formie zasiłku celowego w kwietniu 2014 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie żywności w wysokości 250 zł. Ostatecznie Prezydent podniósł, że zaproponowano P.P. pomoc w formie posiłków w punkcie żywieniowym, jednakże wnioskodawczyni nie była zainteresowana taką formą pomocy uzasadniając odmowę koniecznością stosowania diety 5 posiłków dziennie, mimo, iż z pisma lekarza z dnia 20 grudnia 2013 r. konieczność stosowania takiej diety nie została potwierdzona. Odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 czerwca 2014 r. złożyła P.P.. Decyzją z dnia 27 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w dnia 17 czerwca 2014 r. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni objęta jest stałą pomocą organu, zaś w miesiącu maju 2014 r. przyznano jej zasiłek celowy w wysokości 43,67 zł na opłacenie energii elektrycznej, zasiłek okresowy w wysokości 418 zł, zasiłek na zakup żywności w kwocie 130 zł oraz zasiłek celowy na zakup odzieży w wysokości 200 zł. Kolegium podniosło, że wnioskodawczyni, mimo ciążącego na jej ojcu obowiązku alimentacyjnego, rezygnuje świadomie z tej formy pomocy finansowej. Ostatecznie organ zauważył, że wnioskodawczyni została przyznana pomoc na zakup żywności decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [..]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia z dnia 27 listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P.P.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Tym samym z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że owo uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że polityka społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Dalej Sąd I instancji wskazał, że skarżąca jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie uzyskuje dochodu. Skarżąca mieszka w trzypokojowym mieszkaniu wraz z matką, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 maja 2014 r., a także oświadczeń samej skarżącej wynika, że skarżąca nie otrzymuje pomocy finansowej od rodziców, przy czym swojego ojca nie zna i świadomie rezygnuje z możliwości uzyskania od niego alimentów. Również z akt administracyjnych sprawy wynika, że do dnia 31 marca 2014 r. tj. do dnia określonego we wcześniejszym orzeczeniu o niepełnosprawności, skarżącej został przyznany zasiłek stały w wysokości 418 zł. Ponadto skarżącej udzielono pomoc finansową w zakresie opłacenia rachunków za energię elektryczną. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 stycznia 2014 r. przyznano skarżącej również pomoc finansową w formie zasiłku celowego w kwietniu 2014 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności w wysokości 250 zł. Jednocześnie Miejski zespół ds. orzekania o niepełnosprawności kolejnym orzeczeniem tj. z dnia 24 kwietnia 2014 r. postanowił zaliczyć skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 30 kwietnia 2015 r., przy czym w ocenie ww. zespołu skarżąca może podjąć pracę na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności, przy czym skarżąca odwołała się od powyższego orzeczenia. W ocenie Sądu, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wynikającego z treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej odmawiając skarżącej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu kwietniu 2014 r.. Sąd I instancji zauważył, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca świadomie zrezygnowała z pomocy udzielanej przez Stowarzyszenie Społeczników "[..] " w zakresie pomocy związanej z dostarczeniem żywności oraz z posiłków w punkcie żywieniowym. Takie działanie nie może stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o pomoc finansową ze środków pomocy społecznej w wysokości wnioskowanej przez skarżącą. Świadczenia z pomocy społecznej stanowią formę wspomożenia osób w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znalazły i mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. Ponadto, skarżąca świadomie rezygnuje z możliwości ustanowienia obowiązku alimentacyjnego od jej ojca twierdząc, że "nie chce mieć z nim nic wspólnego". Tymczasem z treści art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 583) wynika, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rezygnacja z ustanowienia alimentów od ojca skarżącej nie może oznaczać, że ciężar utrzymania skarżącej ma pokrywać państwo w ramach środków przeznaczonych na pomoc społeczną. Jednocześnie Sąd zauważył, że ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, przy czym skarżąca nie została pozbawiona pomocy w tym zakresie, albowiem decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 stycznia 2014 r. przyznano skarżącej pomoc finansową w formie zasiłku celowego w kwietniu 2014 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności w wysokości 250 zł. Powyższe oznacza, że organy odmawiając przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu kwietniu 2014 r. nie pozbawiły skarżącej pomocy, a jedynie miarkując środki finansowe jakimi dysponowały oraz sytuację skarżącej, jak również potrzeby innych osób ubiegających się o pomoc ograniczyły ją do kwoty jaką mogły przyznać. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła P.P., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku bezzasadnego uznania, że w postępowaniu administracyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie dopuściło się naruszeń art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegających na przyjęciu, że organ wykazał, iż zakup żywności nie jest skierowany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej i że skarżąca jest w stanie sama przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz, że organ wykazał, że nie posiadał środków, by zaspokoić potrzeby bytowe skarżącej oraz polegających na przyjęciu, że dotychczasowa pomoc społeczna była adekwatna do stopnia niepełnosprawności skarżącego i jej ubóstwa. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art 2 i art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, iż pomoc społeczna powinna wspierać działania zmierzające do umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości,do życiowego usamodzielnienia oraz umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także podejmowane w celu zmierzającym do życiowego usamodzielnienia oraz integracji ze środowiskiem; 2) art 8 i art 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, iż zgodnie z tymi przepisami skarżąca spełniała wszystkie wymogi prawne do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego; 3) art 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, iż zgodnie z tymi przepisami skarżąca spełniała wszystkie wymogi prawne do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, a zakup żywności stanowi dla skarżącej niezbędną potrzebę bytową. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jak i zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały pokryte ani w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niewątpliwie kwestia posiadania środków pieniężnych na zakup żywności mieści się w kategorii niezbędnych potrzeb życiowych i zagadnienie to nie wymaga szerszej argumentacji. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uznał, iż organ wykazał że zakup żywności nie jest skierowany na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Taki pogląd nie mógł i nie został przez Sąd wyrażony. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca wynika także z jej pasywnej postawy ( nieubieganie się o alimenty od ojca, odmowa skorzystania z wyżywienia w punkcie żywieniowym ) oraz że skarżąca korzysta już ze środków pomocy społecznej wspomagających zakup żywności ( 250 zł. zasiłku celowego w kwietniu 2014r. ). Ustalenia Sądu I instancji znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, co oznacza że nie można zarzucić Sadowi naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Okoliczności wynikające z akt sprawy doprowadziły Sąd I instancji do uzasadnionego wniosku, iż trafne jest stanowisko organu odmawiające przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego w miesiącu kwietniu 2014r. Naczelny Sąd Administracyjny w całości zgadza się z poglądami Sądu I instancji przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrok ten nie narusza też żadnego z przepisów prawa materialnego przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przepisy art. 2 i a, art. 3 pkt. 1 i pkt. 2, art. 8 i art. 7 pkt. 2 – 15 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( dz. U. 2015, poz. 163 ze zm. ) nie mogły zostać naruszone przez odmowę przyznania zasiłku celowego. Przepisy te określają cele jakim ma służyć pomoc społeczna oraz przesłanki jej przyznania. Negatywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej w żadnym wypadku nie narusza ogólnych ( ustrojowych ) zasad dotyczących przyznawania pomocy, a świadczy jedynie o braku w konkretnym przypadku podstaw do zrealizowania przez wnioskodawcę uprawnień przewidzianych w ustawie. Bezspornie sytuacja materialna skarżącej jest zła, co oznacza że spełnia ona warunki do ubiegania się o pomoc społeczną. Nie oznacza to jednak, że każdy wniosek skarżącej winien zostać rozpatrzony pozytywnie. Sposób rozstrzygnięcia wniosku zależy bowiem od szeregu okoliczności, w tym także od tego czy sama zainteresowana podejmuje działania w celu poprawy swojej sytuacji, czy też oczekuje wyłącznie na pomoc ze strony państwa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z korespondencji skarżącej kierowanej do organów pomocy społecznej, skarżąca uważa że sama trudna sytuacja materialna w jakiej się znajduje obliguje organ do udzielenia jej pomocy, bez konieczności zaangażowania się samej skarżącej w poprawę własnej sytuacji. Trzeba przypomnieć, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest bowiem aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc społeczna ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie może w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Wspomniana regulacja tworzy po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Pomoc społeczna powinna być udzielana jednostce, czy rodzinie dopiero w sytuacji, gdy dana osoba wykorzysta własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale i właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarżąca żąda pomocy państwa nie wykazując woli pomocy samej sobie. Powoduje to że zaskarżony wyrok przy uwzględnieniu innych okoliczności sprawy nie narusza art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Skarżąca decyzją z dnia 30 stycznia 2014r. otrzymała zasiłek celowy na zakup żywności. Kolejny wniosek w tym przedmiocie złożony w maju 2014r. nie mógł zostać uwzględniony także i z tego powodu, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Skarżąca nie wykazuje zainteresowania poprawą swojego położenia w inny sposób jak wnioskowanie o pomoc społeczną. Skarżąca odmówiła korzystania z przyznanego jej wyżywienia, bo jak twierdzi nie odpowiada ono diecie która ma stosować. Skarżąca nie podjęła nawet próby skorzystania z posiłków choćby wybiórczo, w zakresie w jakim nie kolidowałoby to ze wskazaną dla niej dietą. Takie zachowanie skarżącej dowodzi, że zapomina ona o charakterze pomocy społecznej, której celem jest ewentualne wspomaganie osób potrzebujących, a nie zstępowanie ich w staraniach o własne utrzymanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapewnienie żywności dostosowanej do wymagań ( choćby zdrowotnych ) osoby wnioskującej o udzielenie pomocy społecznej nie stanowi niezbędnej potrzeby, albowiem w ramach oferowanej tzw. zwykłej diety istniej możliwość jej zmodyfikowania w taki sposób aby stała się w miarę odpowiednia dla osoby z problemami zdrowotnymi ( gastrycznymi ). Należy przypomnieć, że skarżąca nie jest pozbawiona pomocy państwa gdyż otrzymuje środki z pomocy społecznej. Skarżąca zdaje się jednak zapominać, że pomoc społeczna nie ma charakteru obligatoryjnego i że w pierwszej kolejności to na skarżącej i osobach zobowiązanych do jej alimentacji ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia środków utrzymania. W tym stanie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.