I OSK 2751/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 139/15 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 139/15, oddalono skargę P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 26 maja 2014 r. P. P. wystąpiła o przyznanie pomocy materialnej na II, III i IV kwartał 2014 r. obejmującej m.in. zasiłek celowy na pokrycie kosztów transportu umożliwiającego dotarcie do placówek służby zdrowia w październiku i grudniu 2014 r. w pełnej wysokości po 300 zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania przedmiotowego zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo ani dorywczo, jak również nie prowadzi własnej działalności gospodarczej. Nie jest także zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Organ ustalił, że wnioskodawczyni zajmuje wraz z matką trzypokojowe mieszkanie i nie wnosi opłat za czynsz, natomiast faktury za energię elektryczną regulowane są przez ośrodek pomocy społecznej w pełnej wysokości. Wskazując na treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej Prezydent stwierdził, że wobec konieczności pokrycia kosztów transportu na rehabilitację została przyznana skarżącej pomoc finansowa w postaci zasiłku celowego na zakup kwartalnego biletu komunikacji miejskiej w pełnej wysokości 280 zł. w miesiącu czerwcu. Jednocześnie rozpatrzenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego w postaci pokrycia kosztów dojazdu na rehabilitację w postaci zakupu kwartalnego biletu na kolejny okres, z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące orzeczenia o stopniu niepełnosprawności byłoby przedwczesne, albowiem uprawomocnienie się tego orzeczenia stanowić będzie o uprawnieniu wnioskodawczyni do zakupu tego biletu po niższej cenie, tj. przy zastosowaniu ulgi dla osoby niepełnosprawnej. Organ wskazał, że odmowa przyznania pomocy wynikająca z niniejszej decyzji nie uniemożliwia wnioskodawczyni wystąpienie o przyznanie pomocy finansowej na ten sam cel po uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. P. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów transportu umożliwiającego dotarcie do placówek służby zdrowia w październiku i grudniu 2014 r. w pełnej wysokości po 300 zł. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ może przyznać zasiłek celowy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Tak skonstruowany przepis przesądza, że udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego następuje w sferze uznania administracyjnego. Kryteria podlegające ocenie zawarte są w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni prezentuje postawę roszczeniową, domagając się stałej comiesięcznej pomocy w wysokości wielokrotnie przekraczającej kryterium dochodowe. Tymczasem zasiłek celowy ma charakter doraźny, a nie stały. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni objęta jest stałą pomocą organu, zaś w miesiącu maju 2014 r. przyznano jej zasiłek celowy w wysokości 43,67 zł na opłacenie energii elektrycznej zasiłek okresowy w wysokości 418 zł, zasiłek na zakup żywności w kwocie 130 zł, zasiłek celowy na zakup odzieży w wysokości 200 zł, a także dofinansowanie zakupu żywności w lipcu i sierpniu 2014 r. po 380 zł miesięcznie, zaś w okresie od września do grudnia 2014 r. po 250 zł miesięcznie. Kolegium wskazało także, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawczyni świadomie rezygnuje z pomocy swojego ojca, mimo że ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Podniosło także, że środki z pomocy społecznej powinny być w pierwszej kolejności przyznawane osobom, które nie mają żadnej możliwości poprawy swojej sytuacji, podczas gdy wnioskodawczyni takie możliwości posiada. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. P. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może, w myśl tego przepisu, zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu, przy czym użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że polityka społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia tych osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Sąd I instancji wskazał, że przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel, podlega uznaniu administracyjnemu, które obejmuje również prawo oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, a także w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, przy uwzględnieniu wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. WSA w Warszawie podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie potrzeb tych zapewnić. Jeżeli zatem osobie wnioskującej przysługuje świadczenie wynikające z obowiązku alimentacyjnego, to w pierwszej kolejności środki utrzymania powinny pochodzić właśnie z tego źródła. W myśl bowiem art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 583) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rezygnacja z ustanowienia alimentów nie może oznaczać, że ciężar utrzymania ma pokrywać państwo w ramach środków przeznaczonych na pomoc społeczną. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie. Tym samym organy te są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń Reasumując Sąd i instancji stwierdził, że skarga jest bezzasadna także z tego względu, że zgodnie z Uchwałą Nr LXXVII/1986/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 marca 2014 r., zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie ustalono nowe brzmienie § 2 załącznika do uchwały nr LVI/1584/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 6320 i 8341 oraz z 2014 r. poz. 502). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu do przejazdów ze zniżką 50% środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie uprawnione są osoby niepełnosprawne w stopniu umiarkowanym po ukończeniu 26 roku życia na podstawie orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność wydanego przez zespół orzekający o stopniu niepełnoprawności, na podstawie przepisów prawa polskiego lub ważnej legitymacji wydanej przez właściwy organ, dokumentującej stopień niepełnosprawności zgodnie ze wzorem określonym przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego wraz z dowodem osobistym lub innym dokumentem umożliwiającym potwierdzenie tożsamości osoby uprawnionej. Powyższy przepis prawa miejscowego ustanawia zatem niższą kwotę odpłatności za przejazd środkami komunikacji miejskiej dla osób, wobec których orzeczono o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a które ukończyły 26 rok życia. W niniejszej sprawie w stosunku do skarżącej Miejski zespół ds. orzekania o niepełnosprawności kolejnym orzeczeniem z dnia 24 kwietnia 2014 r. postanowił zaliczyć skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 30 kwietnia 2015 r., przy czym skarżąca odwołała się od powyższego orzeczenia. Tymczasem prawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności determinować będzie wysokość środków niezbędnych na pokrycie przejazdów skarżącej do placówek służby zdrowia. Wnioskowanie zatem przez skarżącą już w maju 2014 r. o przyznanie środków na ten cel w październiku i grudniu 2014 r. w pełnej wysokości 300 zł należy uznać za bezzasadne. Zważywszy, że organ ma ograniczone środki, przyznanie skarżącej już w maju zasiłków celowych na odległe miesiące we wnioskowanych kwotach w przypadku podtrzymania orzeczenia przez Wojewódzki Zespół ds. orzekania o niepełnosprawności oznaczałoby niegospodarność organu w zakresie dysponowania środkami publicznymi, jak również pomniejszenie kwot, które mogłyby być przyznane innym osobom wymagającym pomocy społecznej. Jednocześnie rację ma organ, że kontrolowane orzeczenie nie pozbawia skarżącej możliwości ubiegania się ponownie o przyznanie zasiłków na ten cel w okresie późniejszym, pozwalającym na rzeczywistą ocenę sytuacji skarżącej, w tym uwzględnienie aktualnego stopnia niepełnosprawności wynikającego z obowiązującego orzeczenia o niepełnosprawności. W skardze kasacyjnej P. P. domagała się uchylenia powyższego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając, że wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego przez wskutek jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, wskazując na naruszenie: - art 2 i art, 3 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, że pomoc społeczna powinna wspierać działania zmierzające do życiowego usamodzielnienia się oraz umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także podejmowane w celu zmierzającym do życiowego usamodzielnienia oraz integracji ze środowiskiem; - art 8 i art 7 pkt. 2-15 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, że zgodnie z tymi przepisami skarżąca spełniała wszystkie wymogi prawne do przyznania pomocy społecznej w tej formie; - art 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego pomimo, że zgodnie z tymi przepisami skarżąca spełniała wszystkie wymogi prawne do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, a sfinansowanie transportu umożliwiającego dotarcie do placówek służby zdrowia w październiku i grudniu 2014 r. stanowi dla skarżącej niezbędną potrzebę bytową. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, wskazując: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku bezzasadnego uznania, że w postępowaniu administracyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dopuściło się naruszeń art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegających na przyjęciu, iż sfinansowanie transportu umożliwiającego dotarcie do placówek służby zdrowia w październiku i grudniu 2014 r. nie jest działaniem zmierzającym do życiowego usamodzielnienia oraz integracji skarżącej ze środowiskiem i nie jest skierowany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej, także w celu działania przeciwko wykluczeniu ze społeczeństwa oraz, iż organ wykazał, że nie posiadał środków, by zaspokoić potrzeby bytowe skarżącej oraz polegających na przyjęciu, że dotychczasowa pomoc społeczna była adekwatna do stopnia niepełnosprawności skarżącego i jej ubóstwa. Uzasadniając podniesione zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał, że niezasadne jest uznanie przez organy, co zaakceptował Sąd I instancji, że zasiłek celowy na pokrycie kosztów transportu umożliwiającego dotarcie do placówek służby zdrowia w październiku w październiku i grudniu 2014 r. nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej i nie jest działaniem zmierzającym do życiowego usamodzielnienia się skarżącej i nie umożliwia skarżącej przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, której nie jest ona w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Błędne jest także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organ pomocy społecznej nie miał możliwości w zaspokojeniu potrzeb skarżącej z uwagi na brak środków. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej organ ten nie udowodnił, że miał środków, by takiej pomocy skarżącej udzielić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na obrazę przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się naruszeń art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegających na przyjęciu, iż sfinansowanie transportu umożliwiającego dotarcie do placówek służby zdrowia w październiku i grudniu 2014 r. nie jest działaniem zmierzającym do życiowego usamodzielnienia się oraz integracji skarżącej ze środowiskiem i nie jest skierowane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej, także w celu działania przeciwko wykluczeniu ze społeczeństwa oraz, iż organ wykazał, że nie posiadał środków, by zaspokoić potrzeby bytowe skarżącej. W przekonaniu składu orzekającego NSA zarzut dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest w niniejszej sprawie bezzasadny. Ustalenia dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, co oznacza, że nie można zarzucić temu Sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W przekonaniu składu orzekającego NSA skarga kasacyjna nie podważyła ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej kasacyjnie P. P. Ponadto z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji SKO nie wynika, aby powodem oddalenia wniosku skarżącej było uznanie, że sfinansowanie transportu umożliwiającego dotarcie do placówek służby zdrowia nie stanowi dla skarżącej niezbędnej potrzeby bytowej. Odmowa przyznania przedmiotowego zasiłku wynikała w przedmiotowej sprawie z uznania wniosku za przedwczesny, w sytuacji gdy nastąpiła zmiana sytuacji skarżącej kasacyjnie, wynikająca z nieprawomocnego orzeczenia z dnia 24 kwietnia 2014 r., o zaliczeniu jej do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 30 kwietnia 2015 r.. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że prawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności determinować będzie wysokość środków niezbędnych na pokrycie przejazdów skarżącej do placówek służby zdrowia. Zatem zarzut, że organy błędnie przyjęły, iż sfinansowanie transportu umożliwiającego dotarcie do placówek służby zdrowia w październiku i grudniu 2014 r. nie stanowi dla skarżącej niezbędnej potrzeby bytowej, jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy całkowicie bezzasadny. Okoliczności wynikające z akt sprawy doprowadziły natomiast Sąd I instancji do uzasadnionego wniosku, że trafne jest stanowisko odmawiające przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego na sfinansowanie transportu umożliwiającego dotarcie do placówek służby zdrowia w październiku i grudniu 2014. Naczelny Sąd Administracyjny w całości zgadza się z poglądami Sądu I instancji przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrok ten nie narusza też żadnego z przepisów prawa materialnego przytoczonych w skardze kasacyjnej. Także wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 2 i art. 3 pkt. 1 i pkt. 2, art. 8 i art. 7 pkt. 2-15 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( dz. U. 2015, poz. 163 ze zm. ) nie mogły zostać naruszone przez odmowę przyznania przedmiotowego zasiłku. Przepisy te określają cele jakim ma służyć pomoc społeczna oraz przesłanki jej przyznania. Negatywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej w żadnym wypadku nie narusza ogólnych (ustrojowych) zasad dotyczących przyznawania pomocy, a świadczy jedynie o braku w konkretnym przypadku podstaw do zrealizowania przez wnioskodawcę uprawnień przewidzianych w ustawie. Bezspornie sytuacja materialna skarżącej jest zła, co oznacza, że spełnia ona warunki do ubiegania się o pomoc społeczną. Nie oznacza to jednak, że każdy wniosek skarżącej winien zostać rozpatrzony pozytywnie. Sposób rozstrzygnięcia wniosku zależy bowiem od szeregu okoliczności, w tym także od tego czy sama zainteresowana podejmuje działania w celu poprawy swojej sytuacji, czy też oczekuje wyłącznie na pomoc ze strony państwa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z korespondencji skarżącej kierowanej do organów pomocy społecznej, skarżąca uważa, że sama trudna sytuacja materialna w jakiej się znajduje obliguje organ do udzielenia jej pomocy, bez konieczności zaangażowania się samej skarżącej w poprawę własnej sytuacji. Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest bowiem aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc społeczna ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie może w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Wspomniana regulacja tworzy po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Pomoc społeczna powinna być udzielana jednostce czy rodzinie dopiero w sytuacji, gdy dana osoba wykorzysta własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale i właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarżąca żąda pomocy państwa nie wykazując woli pomocy samej sobie. Powoduje to, że zaskarżony wyrok przy uwzględnieniu innych okoliczności sprawy nie narusza art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Ponadto skarżąca kasacyjnie nie wykazuje zainteresowania poprawą swojego położenia w inny sposób jak wnioskowanie o pomoc społeczną. Należy przypomnieć, że skarżąca nie jest pozbawiona pomocy państwa, gdyż otrzymuje środki z pomocy społecznej. Zdaje się jednak zapominać, że pomoc społeczna nie ma charakteru obligatoryjnego i że w pierwszej kolejności to na skarżącej i osobach zobowiązanych do jej alimentacji ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia środków utrzymania. W przekonaniu składu orzekającego NSA w przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione i dlatego Sąd ten na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.