II SA/Gd 734/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. W. i M. W. na postanowienie Wojewody z dnia 24 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. C. i M. W. w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. złożyli wniosek do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że: 1. podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 1997 r. nr [...] była zatwierdzona w dniu 23 lipca 1997 r. ostemplowana dokumentacja budynku jednorodzinnego na działce nr [...], dawniej [...], w miejscowości B., która spełniała warunki określone w art. 32 i 34 Prawa budowlanego; 2. integralną częścią zatwierdzonego projektu jest plan realizacyjny opracowany zgodnie z wymogami art. 34 § 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz obowiązującego w tym czasie Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Rysunek nr 01 w ostemplowanym spisie zawartości projektu wymieniono jako plan realizacyjny (nie ostemplowany), na którym są zaprojektowane wszystkie elementy budowy. Budynek inwentarski (gospodarczy) jako projektowany wyszczególniony jest w poz. nr 2; 3. uznanie rys. nr 17 - instalacje wodociągowe i kanalizacyjne nastąpiło pomyłkowo z uwagi na jego ostemplowanie, na co inwestor nie miał wpływu. Wskazano, że zaświadczenie potrzebne jest dla celów dowodowych w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta w dniu 13 listopada 2012 r. wydał zaświadczenie, w którym potwierdził, że w zasobach archiwalnych Wydziału znajdują się dokumenty związane z wydaniem pozwolenia na budowę z dnia 23 lipca 1997 r., nr [...], budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na terenie działki nr [...], dawniej [...], w miejscowości B. przy ul. T. Integralną częścią ww. decyzji jest ostemplowany projekt budowlany, którego częścią jest projekt zagospodarowania, który obejmuje budynek mieszkalny oraz zbiornik trzykomorowy o pojemności 6 m3. W dniu 21 listopada 2012 r. skarżący zwrócili się do Starosty o wydanie zaświadczenia w formie postanowienia, w oparciu o art. 219 k.p.a., z treścią zawartą w punktach 1, 2 i 3 pisma z dnia 9 listopada 2012 r. Starosta postanowieniem z dnia 28 listopada 2012r. odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego potwierdzenia, że pozwolenie na budowę z dnia 23 lipca 1997 r. obejmowało budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący wraz z budynkiem gospodarczym na terenie działki nr [...] przy ul. T. w miejscowości B., gm. P. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Wojewoda postanowieniem dnia 30 lipca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem wyjaśnienia w pierwszej kolejności treści żądania, tj. czy domagają się wydania zaświadczenia jak w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r. czy też naprawienia naruszenia prawa polegającego na sprostowaniu dokumentu potwierdzającego nieprawdę, tj. ustalenia, że rysunek 01-plan realizacyjny w dokumentacji do pozwolenia na budowę obejmuje budynek gospodarczy jako projektowany. W dniu 20 sierpnia 2013 r. do Starosty wpłynęło pismo C. i M. W., w którym wyjaśnili, że domagają się wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 3 k.p.a. o treści wnioskowanej w pismach z dnia 9 listopada 2012 r. i z dnia 21 listopada 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta postanowieniem z dnia 23 września 2013 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia w toku postępowania istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądali wnioskodawcy w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że istotą zaświadczenia nie może być ocena ani weryfikacja faktów czy stanów prawnych lecz informacja znana organowi na podstawie danych znajdujących się w jego posiadaniu. W takim przypadku organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. Jednocześnie organ stwierdził, że z dokumentacji wynika, że budynek gospodarczy (inwentarski) nie był objęty decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając zażalenie C. i M. W., Wojewoda postanowieniem z dnia 31 grudnia 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 23 września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 147/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi C. i M. W., uchylił powyższe postanowienie Wojewody z dnia 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zważył, że z treści zaskarżonego postanowienia nie wynikało w żaden sposób, aby w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył więc zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda, po ponownym rozpatrzeniu zażalenia C. i M. W., postanowieniem z dnia 24 września 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie Starosty z dnia 23 września 2013 r. w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że wnioskodawcy otrzymali decyzję Wójta Gminy z dnia 11 lutego 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] w B. oraz decyzję z dnia 23 lipca 1997 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na nieruchomości położonej w B. przy ul. T. na działce nr [...]. Załącznikiem nr 1 do tej decyzji był "Projekt architektoniczno-budowlany domu jednorodzinnego-wolnostojącego", składający się z dwóch części: I - opisu technicznego i II - części rysunkowej. W części rysunkowej, w pkt 1 znajduje się "Plan realizacyjny" rysunek nr 01. Pozostałe części to rzuty, przekroje, elewacje, stropy, szczegóły oraz 17. "Instalacja wod.-kan., przyłącze" rysunek nr 17 i 18 "Instalacja elektryczna, przyłącze" rysunek nr 18. Wojewoda stwierdził, że w projekcie inwestora "Plan realizacyjny" - rysunek nr 01 przedstawia granice działki, projektowane: budynek mieszkalny, budynek inwentarski, usytuowanie zbiornika gazu, elektrownię wiatrową, zbiornik gospodarczy, zbiornik bezodpływowy, studnię, zieleń ogrodzenie działki, dojazd, rozprowadzenie wody, kanalizację sanitarną oraz istniejące: budynek mieszkalny na działce [...], budynek mieszkalny na działce [...], budynek inwentarski na działce [...], budynek inwentarski na działce sąsiada, zbiornik wody przemysłowej sąsiada, zbiornik bezodpływowy. Ponadto organ stwierdził, że w dokumentacji organu pierwszej instancji w "Projekcie architektoniczno-budowlanym domu jednorodzinnego-wolnostojącego" brak jest ww. rysunku nr 01 oraz brak jest również rysunków nr 5, 6, 16, 17 i 18. Jako ostatni w projekcie znajduje się rysunek zawierający uzgodnienie podłączenia instalacji wod.-kan. z siecią miejską przez "A.". Ze spisu zawartości teczki organu pierwszej instancji, dotyczącej pozwolenia na budowę z dnia 23 lipca 1997 r. wynika, że opisany powyżej rysunek nr 01, z oryginalnymi uzgodnieniami, znajduje się w aktach sprawy, nie w zatwierdzonym projekcie budowlanym, pod pozycją nr 10 i został opisany jako "Odrębne opracowanie mapy jednostkowej do celów projektowych", ale nie jest integralną częścią zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewoda stwierdził, że ocena zgodności decyzji z prawem – pkt. 1 i 2 wniosku, jak również "działania naprawcze" – pkt 3 wniosku, nie mogą być przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia. W skardze na powyższe postanowienie C. i M. W. wnieśli o ustalenie, że Starosta poświadczył nieprawdę w dokumencie z dnia 16 maja 2012 r. i postanowieniu z dnia 23 września 2013 r., czym rażąco naruszył prawo. Wyjaśnili, że domagają się stwierdzenia, który rysunek projektu budowlanego w dokumentacji zatwierdzonej w pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 1997 r. jest planem zagospodarowania (realizacyjnym) i uznania, że budynek gospodarczy był wymieniony w pozycji 2 planu zagospodarowania, jako projektowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu. Kontrolą legalności w przedmiotowym postępowaniu objęto postanowienie Wojewody z dnia 24 września 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty o odmowie wydania zaświadczenia o treści sformułowanej we wniosku skarżących z dnia 9 listopada 2012 r. Organy, rozpatrując ten wniosek, podtrzymany następnie w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r., procedowały w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące instytucję zaświadczenia. Przepis art. 217 § 2 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 217 k.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, Lex nr 37646). Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 k.p.a. - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W przedmiotowej sprawie skarżący domagali się wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty wskazane w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r., a wynikające z dokumentacji załączonej do pozwolenia na budowę. W szczególności jak wynika z ich stanowiska zawartego w skardze ich intencją było uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego, że integralną częścią zatwierdzonego projektu budowlanego jest plan realizacyjny, na którym w pozycji 2 wyszczególniony jest jako projektowany budynek inwentarski (gospodarczy). Organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda zajął słuszne stanowisko, że zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, a zatem to, co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Podkreślić należy, że istotą zaświadczenia nie może być ocena ani weryfikacja faktów czy stanów prawnych, lecz jedynie informacja znana organowi na podstawie danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z akt administracyjnych nadesłanych wraz ze skargą wynikało, że wydano na rzecz skarżących decyzję z dnia 23 lipca 1997 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na nieruchomości położonej w B. przy ul. T.j na działce nr [...]. Załącznikiem nr 1 do tej decyzji był "Projekt architektoniczno-budowlany domu jednorodzinnego-wolnostojącego", składający się z dwóch części: I - opisu technicznego i II - części rysunkowej. W części rysunkowej, w pkt 1 znajduje się "Plan realizacyjny" rysunek nr 01. Pozostałe części to rzuty, przekroje, elewacje, stropy, szczegóły oraz 17. "Instalacja wod.-kan., przyłącze" rysunek nr 17 i 18 "Instalacja elektryczna, przyłącze" rysunek nr 18. Wydana decyzja nie obejmowała realizacji budynku gospodarczego. W aktach znajduje się także pismo skarżących z dnia 3 lipca 1997 r., w którym wnoszą o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w B. przy ul. T. na działce nr [...]. Ustalono także, po przeanalizowaniu projektu przedłożonego przez inwestora, że "Plan realizacyjny" - rysunek nr 01 przedstawia granice działki, projektowane: budynek mieszkalny, budynek inwentarski, usytuowanie zbiornika gazu, elektrownię wiatrową, zbiornik gospodarczy, zbiornik bezodpływowy, studnię, zieleń ogrodzenie działki, dojazd, rozprowadzenie wody, kanalizację sanitarną oraz istniejące: budynek mieszkalny na działce [...], budynek mieszkalny na działce [...], budynek inwentarski na działce [...], budynek inwentarski na działce sąsiada, zbiornik wody przemysłowej sąsiada, zbiornik bezodpływowy. Ponadto jak to wynikało z dokumentacji organu pierwszej instancji w "Projekcie architektoniczno-budowlanym domu jednorodzinnego-wolnostojącego" brak jest ww. rysunku nr 01 oraz brak jest również rysunków o numerach 5, 6, 16, 17 i 18. Jako ostatni w projekcie znajduje się rysunek zawierający uzgodnienie podłączenia instalacji wod.-kan. z siecią miejską przez "A.". Ze spisu zawartości teczki organu pierwszej instancji, dotyczącej pozwolenia na budowę z dnia 23 lipca 1997 r. wynika, że opisany powyżej rysunek nr 01, z oryginalnymi uzgodnieniami, znajduje się w aktach sprawy, jednak nie w zatwierdzonym projekcie budowlanym, lecz pod pozycją nr 10 i został opisany jako "Odrębne opracowanie mapy jednostkowej do celów projektowych" i nie jest integralną częścią zatwierdzonego projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie zatem zachodziły rozbieżności pomiędzy dokumentacją zawartą w aktach organu pierwszej instancji oraz dokumentacją pozostająca w dyspozycji skarżących. Organy opierając się na dokumentacji pozostającej w ich posiadaniu nie mogły wydać zaświadczenia w oparciu o dokumentację przedstawioną przez skarżących. Nie potwierdzono bowiem w toku postępowania istnienia stanu faktycznego lub prawnego pozwalającego na ustalenie faktu, że budynek gospodarczy (inwentarski) był objęty decyzją o pozwoleniu na budowę. Okoliczności, których potwierdzenia w drodze zaświadczenia żądali skarżący, dotyczyły ponadto w istocie oceny decyzji z dnia 23 lipca 1997 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, to jest czy spełnia ona wymogi określone w art. 32 i art. 34 ustawy – Prawo budowlane, a dodatkowo żądali podjęcia określonych działań mających eliminować ewentualne uchybienia w dokumentacji projektowej. Tego rodzaju żądania nie mogą stanowić przedmiotu postępowania o wydanie zaświadczenia. Prowadziłoby to bowiem do ustalania określonych stanów faktycznych i stanów prawnych. Tymczasem, jak to już wyżej wyjaśniono, wykorzystanie instytucji zaświadczenia ma prowadzić do stwierdzenia przez organ tego, co mu jest wiadome, a nie do rozstrzygnięcia sprawy. Zaświadczenie jest bowiem jedynie pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie może służyć ocenie prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego i prowadzonego w tym zakresie przez organ postępowania. Organ słusznie uznał, że znajdująca się w aktach dokumentacja nie potwierdza okoliczności, że integralną częścią zatwierdzonego projektu budowlanego jest plan realizacyjny, na którym w pozycji 2 wyszczególniony jest jako projektowany budynek inwentarski (gospodarczy). W sprawie brak było zatem możliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w istocie wolą skarżących jest uzyskanie potwierdzenia, że pozwolenie na budowę obejmowało budynek gospodarczy. Złożony wniosek zmierza zatem do ustalenia treści wydanej decyzji administracyjnej. Organ w wydając zaświadczenie w tym zakresie może odwołać się wyłącznie do treści znajdującej się w jego aktach decyzji. Natomiast w razie wątpliwości odnośnie treści deczyji skarżący winni złożyć wniosek o wykładnię wydanej decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę, jako niezasadną.