II SA/Gd 147/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. W. i M. W. na postanowienie Wojewody z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego potwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budynkiem gospodarczym. 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących C. W. i M. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. W. i C. W. wnieśli skargę na kasacyjne postanowienie Wojewody z dnia 31 grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 9 maja 2012 r. skarżący zwrócili się do Starosty Powiatowego z wnioskiem o udzielenie pomocy w wyjaśnieniu, że wydana decyzja z dnia 23 lipca 1997 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obiektów znajdujących się na działce nr [...] (dawniej [...]), w miejscowości B. przy ul. [...], jak i zgłoszone zamierzenie inwestycyjne były legalne i miały oparcie w obowiązującym prawie budowlanym. W odpowiedzi Starostwo poinformowało wnioskodawców, że w zasobach archiwalnych Urzędu, znajdują się następujące dokumenty dotyczące w/w nieruchomości: 1. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego zatwierdzone w dniu 23.07.1997r. decyzją nr [...]; 2. ostemplowany projekt budowlany stanowiący integralną część ww. pozwolenia, z którego wynika, iż projekt zagospodarowania obejmuje budynek mieszkalny oraz zbiornik trzykomorowy o pojemności 6 m3; 3. zawiadomienie z dnia 07.08.1997r. o rozpoczęciu robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Ponadto wyjaśniono, że jedyny zapis dotyczący budynku gospodarczego znajduje się w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego oraz odrębne opracowanie mapy jednostkowej do celów projektowych załączonej do wniosku i nie stanowiącej części projektu budowlanego, na której wrysowano budynek gospodarczy. W związku z powyższym, skarżące pismem z dnia 29.05.2012 r. ponownie zwróciły się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. G. o uznanie, że: 1. integralną częścią przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest ostemplowany projekt budowlany, z którego wynika, że załącznik graficzny nr 01 obejmował jako projektowane budynek mieszkalny i gospodarczy; 2. wskazany w piśmie z dnia 16.05.2012r. w punkcie 2 rys. dotyczył dokumentacji "Instalacja wod.-kan. - przyłącza" i jest w spisie części rysunkowej pod nr 17. W odpowiedzi, pismem z dnia 08.06.2012r., organ I instancji poinformował wnioskodawców, iż projekt zagospodarowania, stanowiący załącznik graficzny do zatwierdzonego projektu budowlanego, obejmuje budynek mieszkalny oraz zbiornik trzykomorowy o pojemności 6 m3. W dniu 9.11.2012 r. skarżący wnieśli do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. G. wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wskazane poniżej fakty: 1. podstawą wydania decyzji nr [...] była zatwierdzona w dniu 23.07.1997r. ostemplowana dokumentacja budynku jednorodzinnego na działce nr [...], dawniej [...], w miejscowości B., która spełniała warunki określone w art. 32 i 34 Prawa budowlanego; 2. integralną częścią zatwierdzonego projektu jest plan realizacyjny opracowany zgodnie z wymogami art. 34 § 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz obowiązującego w tym czasie Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30.12.1994r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Rysunek nr 01 w ostemplowanym spisie zawartości projektu wymieniono jako plan realizacyjny (nie ostemplowany), na którym są zaprojektowane wszystkie elementy budowy. Budynek inwentarski (gospodarczy) jako projektowany wyszczególniony jest w poz. nr 2; 3. uznanie rys. nr 17-instalacje wodociągowe i kanalizacyjne nastąpiło pomyłkowo z uwagi na jego ostemplowanie, na co inwestor nie miał wpływu. Wskazano, że zaświadczenie potrzebne jest dla celów dowodowych w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta w dniu 13.11.2012r. wydał zaświadczenie nr [...], w którym potwierdził, że w zasobach archiwalnych Wydziału znajdują się dokumenty związane z wydaniem pozwolenia na budowę z dnia 23.07.1997r., Nr [...], budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na terenie działki nr [...], dawniej [...], w miejscowości B. przy ul. [...]. Integralną częścią w/w decyzji jest ostemplowany projekt budowlany, którego częścią jest projekt zagospodarowania, który obejmuje budynek mieszkalny oraz zbiornik trzykomorowy o pojemności 6 m3. W dniu 21.11.2012r. skarżący zwrócili się do Starostwa Powiatowego w P.G. o wydanie zaświadczenia w formie postanowienia, w oparciu o art. 219 k.p.a., z treścią zawartą w punktach 1, 2 i 3 pisma z dnia 9.11.2012r. Starosta postanowieniem z dnia 28 listopada 2012r. odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego potwierdzenia, że pozwolenie na budowę z dnia 23.07.1997r. obejmowało budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący wraz z budynkiem gospodarczym na terenie działki nr [...] przy ul. T. w miejscowości B., gm. P. G. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli C. i M. W. W toku postępowania odwoławczego skarżący wyjaśnili, że w żadnym piśmie nie wnioskowali o potwierdzenie, że pozwolenie na budowę z dnia 23.07.1997r. obejmowało budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący wraz z budynkiem gospodarczym na działce nr [...]. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda postanowieniem dnia 30 lipca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem wyjaśnienia w pierwszej kolejności treści żądania, tj. czy domagają się wydania zaświadczenia jak w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r. czy też naprawienia naruszenia prawa polegającego na sprostowaniu dokumentu potwierdzającego nieprawdę, tj. ustalenia, że rysunek 01-plan realizacyjny w dokumentacji do pozwolenia na budowę obejmuje budynek gospodarczy jako projektowany. W dniu 20 sierpnia 2013 r. do Starosty wpłynęło pismo C.i M. W., w którym wyjaśnili, że domagają się wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 3 k.p.a. o treści wnioskowanej w pismach z dnia 9.11.2012 r. i 21.11.2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta postanowieniem z dnia 23 września 2013 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia w toku postępowania istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądali wnioskodawcy w piśmie z dnia 9.11.2012r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że istotą zaświadczenia nie może być ocena ani weryfikacja faktów czy stanów prawnych lecz informacja znana organowi na podstawie danych znajdujących się w jego posiadaniu. W takim przypadku organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. Jednocześnie organ stwierdził, że z dokumentacji wynika, że budynek gospodarczy (inwentarski) nie był objęty decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając zażalenie C. i M. W., Wojewoda postanowieniem z dnia 31 grudnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 23 września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda uznał, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia w toku postępowania istnienia stanu faktycznego lub prawnego nie może być fakt, że budynek gospodarczy (inwentarski) nie był objęty decyzją o pozwoleniu na budowę, jeżeli nie było to przedmiotem wniosku. Wojewoda podkreślił, że wnioskodawcy otrzymali decyzję Wójta Gminy z dnia 11.02.1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...]w B. oraz decyzję z dnia 23.07.1997r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] na działce nr [...]. Załącznikiem nr 1 do tej decyzji był "Projekt architektoniczno-budowlany domu jednorodzinnego-wolnostojącego", składający się z dwóch części: I opisu technicznego i II części rysunkowej. W części rysunkowej, w pkt 1 znajduje się "Plan realizacyjny" rysunek nr 01. Pozostałe części to rzuty, przekroje, elewacje, stropy szczegóły oraz 17. "Instalacja wod.-kan., przyłącze" rysunek nr 17 i 18 "Instalacja elektryczna, przyłącze" rysunek nr 18. W egzemplarzu inwestora "Plan realizacyjny" rysunek nr 01 przedstawia granice działki, projektowane: budynek mieszkalny, budynek inwentarski, usytuowanie zbiornika gazu, elektrownię wiatrową, zbiornik gospodarczy, zbiornik bezodpływowy, studnię, zieleń ogrodzenie działki, dojazd, rozprowadzenie wody, kanalizację sanitarną oraz istniejące: budynek mieszkalny na działce [...], budynek mieszkalny na działce [...], budynek inwentarski na działce [...], budynek inwentarski na działce sąsiada, zbiornik wody przemysłowej sąsiada, zbiornik bezodpływowy. W dokumentacji organu I instancji w "Projekcie architektoniczno-budowlanym domu jednorodzinnego-wolnostojącego" brak jest w/w rysunku nr 01 oraz brak jest również rys. nr 5, 6, 16,17,18. Jako ostatni w projekcie znajduje się rysunek zawierający uzgodnienie podłączenia instalacji wod.-kan. z siecią miejską przez "A". Ze spisu zawartości teczki organu I instancji, dotyczącej pozwolenia na budowę z dnia 23 lipca 1997 r. wynika, że opisany powyżej rysunek nr 01, z oryginalnymi uzgodnieniami, znajduje się w aktach sprawy, nie w zatwierdzonym projekcie budowlanym, pod pozycją nr 10 i został opisany jako "Odrębne opracowanie mapy jednostkowej do celów projektowych". Dodatkowo, na egzemplarzu organu I instancji znajduje się pozytywna opinia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych mgr inż. R. J., dotycząca zbiornika na ścieki sanitarne o poj. V=6 m3. Wojewoda podsumował, że żądania sformułowane we wniosku z dnia 9 listopada 2012 r. nie mogą być przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia. W odniesieniu do ponownego rozpoznania wniosku Wojewoda zwrócił uwagę, że wnioskodawcy nie domagali się wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G., nr [...] z dnia 23.07.1997r. otrzymali pozwolenie na budowę budynku gospodarczego. Żądanie zostało precyzyjnie określone w pismach z dnia 09.11.2012r. oraz 21.11.2012r. W skardze skarżący zażądali zobowiązania Starosty do niezwłocznego wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem sprecyzowanym w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. Wnieśli również o ustalenie, że poświadczenie przez Starostę nieprawdy w dokumencie z dnia 16.05.2012 r. i postanowieniu z dnia 23.09.2013 r. było rażącym naruszeniem prawa a dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe i wymierzenie grzywny w związku z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący sformułowali w skardze zarzuty skierowane przeciwko niezgodnym z prawem działaniom Starosty. Skarżący zwrócili uwagę, że pomimo wskazówek Wojewody Starosta nadal prowadzi postępowanie z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż te, które zostały w niej wskazane. Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano postanowienie Wojewody z dnia 31 grudnia 2013 r., uchylające postanowienie Starosty o odmowie wydania zaświadczenia o treści sformułowanej we wniosku z dnia 9 listopada 2012 r. i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżone postanowienie wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 404/09, dostępny na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 kpa. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721). Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 519). Organy w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżących z dnia 9 listopada 2012 r., podtrzymanym następnie w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r., procedowały w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące instytucję zaświadczenia. Przepis art. 217 § 2 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 217 k.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, Lex nr 37646). Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach zatem, to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie skarżący domagali się wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty wskazane w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r., a wynikające z dokumentacji załączonej do pozwolenia na budowę. W szczególności zaś domagali się potwierdzenia, że integralną częścią zatwierdzonego projektu budowlanego jest plan realizacyjny, na którym w pozycji 2 wyszczególniony jest jako projektowany budynek inwentarski (gospodarczy). Organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. z powodu niepotwierdzenia w toku postępowania istnienia stanu faktycznego lub prawnego. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że istotą zaświadczenia nie może być ocena ani weryfikacja faktów czy stanów prawnych lecz informacja znana organowi na podstawie danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednak podstawą odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia w toku postępowania istnienia stanu faktycznego lub prawnego nie może być fakt, że budynek gospodarczy (inwentarski) nie był objęty decyzją o pozwoleniu na budowę, jeżeli nie było to przedmiotem wniosku. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że okoliczności, których potwierdzenia żądają skarżący, tj. ocena zgodności decyzji z prawem – pkt 1 i 2 wniosku oraz działania naprawcze – pkt 3 wniosku, nie mogą być przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia. Pomimo tego jednak orzekł, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu postanowienia Starosty i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził przy tym, że skarżący nie domagają się potwierdzenia, że otrzymali pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, lecz ich żądanie zostało określone dokładnie w pismach z dnia 9.11.2012 r. i 21.11.2012 r. Stwierdzenie to jest zupełnie niezrozumiałe, gdyż organ I instancji orzekł w sprawie właśnie w zakresie wniosku skarżących zawartego w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r., odmawiając wydania zaświadczenia takiej treści. W związku z tym rzeczą organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie tego wniosku z uwzględnieniem zarzutów zażalenia. Organ odwoławczy wydał natomiast decyzję kasacyjną, która nie zawiera żadnych zaleceń co do dalszego postępowania, a jedynie wskazuje możliwe rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie zaświadczenia. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika w żaden sposób aby w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wojewoda, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył więc zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez nierozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, dokonywanie oceny merytorycznych zarzutów zawartych w skardze byłoby przedwczesne, ponieważ to Wojewoda musi najpierw prawidłowo rozpatrzyć niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.