II SA/Gl 238/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Starosta [...] zwrócił poprzedniemu właścicielowi oraz następcom prawnym drugiego współwłaściciela nieruchomość położoną w Gminie B. oznaczoną jako działka nr 1 o powierzchni 1,1562 ha. W punkcie 1 sentencji tej decyzji wskazano, że zwrot przedmiotowej nieruchomości następuje na rzecz: G. K. w ½ części oraz A. S., I. S., E. N. i J. B. po 1/8 części. W punkcie 2 organ zatwierdził projekt podziału działki nr 2 na działki nr 3 i nr 1 zgodnie z opracowanym projektem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W punkcie 3 zobowiązano G. K. oraz A. S., I. S., E. N. i J. B. do zwrotu na rzecz Gminy B. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 8 324,64 zł odpowiednio do udziałów w zwracanej im nieruchomości. W podstawie prawnej swojej decyzji Starosta [...] wskazał art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2, art. 139, art. 140, art. 141, art. 142 ust. 1 oraz art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej zwanej u.g.n.), a także art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] r. G. K. i A. S. wystąpili o zwrot położonej w B. nieruchomości, którą wywłaszczono decyzją nr [...] Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Naczelniku Miasta C. z dnia [...]r. Przed wywłaszczeniem przedmiotowa nieruchomość składająca się z działek nr 1 i nr 2 o łącznej powierzchni 3,1697 ha stanowiła po połowie współwłasność G. K. oraz P. S. (poprzednika prawnego A. S.), a wywłaszczono ją na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę parkingu samochodowego wraz z budynkiem szaletu. Po wywłaszczeniu nieruchomość ta ulegała kilkakrotnym podziałom geodezyjnym, a jej właścicielem w wyniku decyzji komunalizacyjnej została Gmina B.. Prowadzący postępowanie Starosta [...] ustalił, że określony w decyzji cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki aktualnie oznaczonej numerem ewidencyjnym 5. Na działce nr 6 urządzono zaś chodnik oraz zielone skwerki, a także wjazd na parking. Część działki nr 7 jest natomiast zajęta pod rzekę B., jej wały ochronne i urządzony na wałach ciąg pieszo-rowerowy. Na działkach 2 oraz nr 9 do 8 i części działki 2 zrealizowano natomiast boisko piłkarskie wraz z widownią, plac zabaw dla dzieci i ogólnodostępną część rekreacyjną. W trakcie postępowania Wójt Gminy B. przedłożył dokumentację archiwalną, z której wynikało, że nieruchomość składająca się działek nr 1 i 2 już przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej była zajęta pod ośrodek rekreacyjny w B.. Taki cel nabycia przedmiotowej nieruchomości wskazano też w operacie szacunkowym sporządzonym w celu jej wyceny. We wniosku Naczelnika Gminy o wywłaszczenie wskazano również, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano parking, szalety publiczne, deptaki, zrealizowano odwodnienie, a także boisko sportowe z widownią. W toku rozprawy administracyjnej wnioskodawcy sprecyzowali swój wniosek domagając się zwrotu tylko części wywłaszczonej nieruchomości zajętej aktualnie pod boisko sportowe wraz z widownią i część przyległą do rzeki B.. Po stwierdzeniu prawomocnymi postanowieniami nabycia spadku po zmarłym P. S. oraz jego żonie H. S. do postępowania przystąpili obok dotychczasowych wnioskodawców także siostry A. S., a to: J. B., E. N. oraz I. S., które podtrzymały wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Starosta [...] przeprowadził następnie czynności geodezyjne na gruncie celem ustalenia granicy działek nr 2 i 7 oraz sporządzenia projektu ich podziału. Do opracowania projektu podziału działki nr 7 częściowo zajętej pod rzekę B. nie doszło jednak z uwagi na konieczność odtworzenia linii brzegowej tej rzeki. W związku z tym na wniosek stron kwestia zwrotu części działki nr 7 została wyłączona do odrębnego postępowania. Opracowany został natomiast projekt podziału działki 2, w którego wyniku wydzielono z niej dwie działki oznaczone numerami ewidencyjnymi 3 i 1, przy czym postępowaniem o zwrotu objęto drugą z tych działek o pow. 1,1562 ha. Z uwagi na brzmienie art. 96 ust. 1a u.g.n. nie została wydana odrębna decyzja zatwierdzająca opisany projekt podziału. Starosta [...] po zanalizowaniu stanowiska Gminy B. oraz przedłożonych przez nią dokumentów wskazujących na szerszy niż wskazany w decyzji z dnia [...] r. cel wywłaszczenia uznał, że decydujące znaczenie ma w sprawie jednak cel wywłaszczenia określony w tej w decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. Organ ten dotarł także do powołanej w decyzji wywłaszczeniowej decyzji wydanej przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B.z dnia [...] r., nr [...] wraz z jej załącznikiem graficznym, którą to decyzją zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji i udzielono pozwolenia na budowę. W oparciu o te dokumenty Starosta stwierdził, że ponad wszelką wątpliwość celem wywłaszczenia była budowa parkingu wraz z budynkiem szaletu, aczkolwiek we wniosku Naczelnika Gminy B. oraz innych dokumentach poprzedzających przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa była mowa także o budowie obiektów sportowych. Inwestycji wymienionych we wniosku Naczelnika Gminy jednak nie wskazano ani w decyzji wywłaszczeniowej, ani też nie ujęto ich w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Organ zwrócił uwagę, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi kryterium oceny wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z prawem, bowiem nie można jej przeznaczyć na inny cel. Dodał, że na etapie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uchybienia, jakie miały miejsce w procesie wywłaszczeniowym nie mogą stanowić też podstawy do innego określenia celu wywłaszczenia. W postępowaniu tym nie jest też dopuszczalne badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Starosta uznał, że urządzenie na części wywłaszczonej nieruchomości kompleksu sportowego nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia, a zatem działka nr 1 winna podlegać zwrotowi jej poprzedniemu współwłaścicielowi oraz spadkobiercom drugiego współwłaściciela. Organ podzielił następnie kwotę wypłaconego w [...] r. odszkodowania w wysokości 66 960 zł przez powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości ustalając, że za wywłaszczoną nieruchomość wypłacono odszkodowanie w wysokości 2,11 zł/m². Kwotę tę poddano następnie waloryzacji i denominacji na podstawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1980-2011 oraz miesięcznego wskaźnika cen towarów i usług za miesiąc styczeń 2012 r. ustalając, że obecnie jest to kwota 0,72 zł/m², co po przemnożeniu jej przez liczbę m² zwracanej nieruchomości dało sumę 8 324, 64 zł. Na zlecenie organu sporządzony został także przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którego wyniku ustalono wartość zwracanej nieruchomości na kwotę 1 690 000 zł , z czego 50 % wyniosło 845 000 zł. w tej sytuacji zobowiązano wnioskodawców do zwrotu kwoty odszkodowania w wysokości 8 324,64 zł. W kwestii wysokości należnego Gminie B. odszkodowania organ wyjaśnił, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 140 ust. 4 u.g.n. nakazującego przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania uwzględnienie zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na niej po jej wywłaszczeniu. Zdaniem Starosty przepis ten wiąże bowiem wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami zmierzającymi do realizacji celu publicznego w związku, z którym nastąpiło wywłaszczenie. W konsekwencji treść tej regulacji musi być powiązana z treścią art. 136 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Tym samym skoro stwierdzono, że nieruchomość nie została wykorzystania na cel wywłaszczenia, to wzrost jej wartości nie może dotyczyć nakładów na nieruchomość niezgodnych z tym celem. Z przedłożonych przez Gminę faktur wynika zresztą, że część poniesionych przez nią wydatków stanowiły koszty urządzenia placu zabaw, a zrealizowane w ramach tej inwestycji urządzenia mogą zostać zdemontowane i przeniesione w inne miejsce. Z kolei część kosztów związanych z remontem boiska sportowego zostało poniesionych już po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości. Z decyzją Starosty [...]nie zgodziła się Gmina B., zastępowania przez adwokata J. S., działającego z w oparciu o pełnomocnictwo Wójta tej Gminy. We wniesionym odwołaniu Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uzasadniając to żądanie wskazała, że decyzja Starosty [...] zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2, art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o trybie wywłaszczenia nieruchomości ( j.t. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji zdaniem wnoszącej odwołanie doprowadziło to do błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcia, że celem wywłaszczenia była jedynie budowa parkingu oraz szaletu. Ponadto zdaniem odwołującej się strony organ I instancji naruszył także przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, w wyniku której przyjęto, że ustalenie celu wywłaszczenia dokonanego na podstawie ustawy z 1958 roku o trybie wywłaszczania nieruchomości winno nastąpić jedynie w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia powinien być ustalany w oparciu o wszystkie dokumenty zgromadzone w aktach postępowania, a w szczególności w oparciu o treść wniosku o wywłaszczenie. W uzasadnieniu odwołania porównano przepis art. 119 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nakazujący zamieszczenie w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wskazania celu na jaki nieruchomość jest wywłaszczana podkreślając, że wskazana takiego ustawodawca nie zamieścił w art. 23 ust. 1 ustawy o trybie wywłaszczania nieruchomości. Cel taki powinien zostać wskazany co prawda w uzasadnieniu decyzji wydawanej w oparciu o ostatnio wymienioną ustawę lecz z niedostatków uzasadnienia decyzji nie można wnosić o jej treści. W związku z tym zdaniem Gminy ustalając cel wywłaszczenia przeprowadzonego w oparciu o decyzję wydaną na podstawie ustawy z 1958 roku należy sięgnąć do całości akt postępowania, a w szczególności do wniosku o wywłaszczenie, o jakim jest mowa w art. 16 ustawy z 1958 r. W konsekwencji za nieprawidłowe należy uznać ustalenia faktyczne organu I instancji dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia i zaistnienia w związku z tym przesłanki wskazanej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Skoro bowiem z treści wniosku o wywłaszczenie wynikało, że jego celem było wybudowanie parkingu, szaletu publicznego , ale także deptaków, odwodnienia i boiska sportowego, a wniosek ten został uwzględniony w całości to należało przyjąć, iż cel wywłaszczenia obejmował wszystkie te inwestycje. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej tej decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a i 136 ust. 3 u.g.n. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną Starosty dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia, a co zatem idzie zaistnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził zaś, że zakresem rozważań organu orzekającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winna zostać objęta decyzja wywłaszczeniowa, w kontekście określonego w niej celu wywłaszczenia. W sytuacji gdyby cel taki został sformułowany w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny wówczas jego uszczegółowienie winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem. Wojewoda stwierdził ponadto, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż wskazany w decyzji, przy czym późniejsza zmiana celu wywłaszczenia, jak również jego rozszerzająca interpretacja są niedopuszczalne z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia. Wojewoda zakwestionował jednak sposób wyliczenia wysokości zwracanego odszkodowania. Stwierdził, że w jego ocenie sporządzony w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J.G.nie mógł "stanowić dowodu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania". Zastrzeżenia organu nadzoru sprowadzały się do pominięcia w tym operacie ustaleń dotyczących zwiększenia lub zmniejszenia się wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi. Rzeczoznawca nie odniosła się także do stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia. W związku z tym Wojewoda wystąpił do Starosty [...]wyjaśnienia tej kwestii. W odpowiedzi organ I instancji przedłożył załącznik sporządzony przez rzeczoznawcę w dniu [...]r. zawierający opis stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia, a także klauzulę potwierdzającą aktualność sporządzonego operatu. W oparciu o ten aneks Wojewoda ustalił, że na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu dokonano modernizacji płyty boiska z przesunięciem murawy o ok. 5 m w kierunku wschodnim oraz modernizacji widowni z wymianą ławek na siedzenia z tworzywa sztucznego, a także modernizacji terenu zieleni po wschodniej stronie działki (wykonano chodniki, trawniki oraz nasadzono drzewa i krzewy ozdobne) ponadto wybudowano dwa małe boiska do gier zespołowych. Do siatkówki o nawierzchni piaskowej i do mini golfa o nawierzchni betonowej. Następnie organ powołał się na treść art. 140 ust. 4 u.g.n. wskazując, że skoro podjęto opisane działania bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu , to zadaniem rzeczoznawcy " było określenie czy wpłynęły one, a jeżeli tak to w jakim stopniu na wartość przedmiotowej nieruchomości". Wojewoda zauważył co prawda, że nakłady te mogą okazać się nieprzydatne nowym właścicielom i będą być może wymagać usunięcia na etapie ponownego zagospodarowania nieruchomości, stwierdził w związku z tym, iż nie można wykluczyć sytuacji, gdy nie wpłyną one pozytywnie na nieruchomość. Mając powyższe na uwadze Wojewoda nakazał organowi I instancji, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, w którym ustalona zostanie wartość przedmiotowej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rzeczoznawca winien w nim uwzględnić stan nieruchomości na dzień wywłaszczenia oraz stan nieruchomości na dzień jej zwrotu. Następnie rzeczoznawca winien poddać waloryzacji kwotę odszkodowania oraz ustalić prawidłową wysokość kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz obecnego właściciela. Skargę na tę decyzję wniósł A. S., reprezentowany przez radcę prawnego J. S., domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 140 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zmiana wartości nieruchomości od stanu na dzień wywłaszczenia do stanu na dzień zwrotu wpływająca na zwiększenie lub zmniejszenie kwoty odszkodowania ustalonego zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. obejmuje także nakłady niezwiązane z realizacją celu wywłaszczenia. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że żadnych wątpliwości organu nie budził fakt, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na zwracanej nieruchomości. Podzielając stanowisko organu I instancji, że w sprawie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Wojewoda uznał jednak, że rzeczoznawca w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym winien uwzględnić nakłady poniesione na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie kwoty odszkodowania i tym uzasadnił uchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo, że wystarczyłoby z tych powodów uchylić jedynie część decyzji organu I instancji określonej w jej punkcie 3 i 4. W ocenie skarżącego przede wszystkim nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym uwzględnienia nakładów poczynionych na zwracaną nieruchomość w kwocie odszkodowania, jakie winni zwrócić wywłaszczeni. Nakłady poczynione na zwracaną nieruchomość związane z infrastrukturą sportową i urządzeniem terenu o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym, w tym ozdobne nasadzenia nie pozostawały bowiem w jakimkolwiek związku z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu oraz budynku szaletu. Badanie zatem wpływu tych nakładów mogących - zdaniem Wojewody - wpłynąć na określenie wartości zwracanej nieruchomości, a tym samym wysokości "zasądzonego od skarżącego i uczestników odszkodowania" jest całkowicie bezprzedmiotowe. Skarżący przypomniał zajęte w tej kwestii stanowisko Starosty [...], wskazujące na brak podstaw do zastosowania dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n. w związku z realizacją na nieruchomości nakładów nie związanych z celem wywłaszczenia. Na poparcie tego stanowisko poza powołanym przez Starostę wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 904/09, skarżący wskazał także na szereg innych wyroków sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r. , I OSK 1971/10. Podkreślił jednocześnie, że przyjęcie poglądu o uwzględnieniu wysokości nakładów nie związanych z celem wywłaszczenia byłoby szczególnie krzywdzące dla niego i pozostałych uczestników domagających się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy jeden z nich wnosił o wstrzymanie realizowanej przez Gminę B. inwestycji polegającej na modernizacji trybun z uwagi na złożony wniosek o zwrot tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ nie podzielił zarzutów skargi i podtrzymał swoje stanowisko dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie unormowania zawartego w art. 140 ust. 4 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd kontrolując jej legalność doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody [...]została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego w stopniu nakazującym jej usunięcie z obrotu prawnego. Przystępując do rozważań prawnych w pierwszym rzędzie przyjdzie wskazać, że prawidłowo organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w sprawie spełnione zostały przewidziane w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanki uzasadniające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W szczególności w sprawie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości wskazana w art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., gdyż pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel, jakim było wybudowanie parkingu samochodowego wraz z budynkiem szaletu nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności nie zrealizowano go na wydzielonej w toku postępowania działce nr 1. Sąd podzielił także stanowisko obu orzekających w sprawie organów, że w świetle orzekającej o wywłaszczeniu decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami, wydanej z upoważnienia Naczelnika Miasta w C. z dnia [...]r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. na uwzględnienie nie mogła zasługiwać argumentacja Gminy B. podnoszona w toku postępowania przed organem I instancji, jak i we wniesionym odwołaniu. W szczególności brak było podstaw do stwierdzenie, że cel wywłaszczenia stanowiła nie tylko budowa parkingu i szaletów publicznych lecz także budowa boiska sportowego wraz z widownią, budowa odwodnienia oraz deptaków. Zauważyć w tym względzie należy, że z wniosku wywłaszczeniowego Naczelnika Gminy w B. z dnia [...]r. dotyczącego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynikało, że Urząd Gminy dysponował w tej dacie tylko decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B.z dnia [...] r. wydaną z upoważnienia Wojewody [...] i podpisaną przez Głównego Architekta Województwa, którą zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono pozwolenia na budowę parkingu samochodowego i obiektu szaletu. Nie ulega także wątpliwości, że pozostałe wskazane w tym wniosku obiekty, w tym boisko sportowe nie były objęte tą decyzją, a ich realizację na tym terenie dopuszczał jedynie plan miejscowy zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. Nie można jednakowoż zgodzić się ze skarżącym, że skoro Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące spełnienia sprawie przesłanek zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, a kwestionował jedynie ustalenia dotyczące wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania to winien uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]tylko część decyzji orzekającą o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania, a w pozostałym zakresie utrzymać tę decyzję w mocy. Tego rodzaju orzeczenie nie znajduje w szczególności oparcia w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Powołany przepis zezwala bowiem organowi odwoławczemu na uchylenie w całości, a nie w części zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inną jest natomiast kwestia czy Wojewoda mając wątpliwości jedynie co do prawidłowego sposobu ustalenia w decyzji organu I instancji wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania mógł wydać decyzję kasatoryjną opartą na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. czy też winien wydać decyzję reformatoryjną opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasygnalizowana kwestia pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy z uwagi na zasadność dalej idącego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Wojewodę art. 140 ust. 4 u.g.n. z uwagi na poddanie w wątpliwość stanowiska organu I instancji dotyczącego sposobu ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania, a także kwestionującego prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Przystępując do rozważenia opisanego zarzutu skargi wskazać wpierw należy, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. jednym z warunków umożliwiających zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.. Zwrócić trzeba następnie uwagę, że zasadnicze kwestie związane z ustaleniem wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania zostały kompleksowo uregulowane w art. 140 u.g.n. oraz w art. 217 ust. 2 tej ustawy. Stosownie do art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie (...). Zgodnie z ust. 2 tego artykułu odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Stosownie do art. 5 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zaznaczyć jednak należy, że dotychczas nie ogłoszono przewidzianych we wskazanym przepisie wskaźników zmian cen nieruchomości, mimo że od daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynęło już ponad 15 lat. W związku z tym waloryzacji m.in. wysokości wypłaconych odszkodowań dokonuje się w oparciu przepis przejściowy, którym jest art. 227 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji opisał, w jaki sposób przeprowadził waloryzację i denominację wypłaconego poprzednim właścicielom odszkodowania. W szczególności kierując się prawdopodobnie brzmieniem art. 140 ust. 3 u.g.n. nakazującym ustalenie kwoty odszkodowania w przypadku, jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, proporcjonalnie do powierzchni części zwracanej nieruchomości, organ ten podzielił sumę wypłaconego w 1979 roku odszkodowania przez liczbę metrów kwadratowych, jaką liczyła sobie wywłaszczona nieruchomość, a następnie kwotę tę poddał waloryzacji na podstawie średniorocznego wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych latach 1980-2011 oraz miesięcznego wskaźnika tych cen za miesiąc styczeń 2012 r. Ustaloną w wyniku tych działań kwotę 0, 72 zł /m², którą przemnożył wreszcie przez liczbę metrów kwadratowych zwracanej nieruchomości. Ten sposób obliczenia wysokości należnego odszkodowania aczkolwiek zgodny co do zasady z art. 140 ust. 3 u.g.n. może budzić wątpliwości i winien zostać poddany analizie przez organ odwoławczy. Mając na uwadze brak związania Sądu zarzutami i wnioskami skargi, o jakim jest mowa w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) uznać zatem należy, że Wojewoda przez brak ustaleń dotyczących prawidłowości przeprowadzonej przez organ I instancji waloryzacji odszkodowania naruszył unormowania zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Organ ten w szczególności nie odniósł się do niejednorodnego charakteru wywłaszczonej nieruchomości, która składała się z gruntów stanowiących pastwiska, ale także z lasów, nieużytków oraz innych terenów. Dodać należy, że wartość wywłaszczonego gruntu została w operacie majątkowym z dnia [...]r. określona na kwotę 41 104 zł, a pozostałą kwotę odszkodowania wynoszącą 25 856 zł stanowiła wartość drzewostanu znajdującego się na gruntach leśnych. Ze sporządzonego w sprawie z operatu szacunkowego z dnia [...]. wynika natomiast, iż tylko część wschodnia zwracanej działki jest luźno zalesiona głównie świerkami, a jej podstawową część stanowi murawa boiska. W tej sytuacji należało zatem określić czy zalesiona część działki odpowiada proporcjonalnie części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej las. Przeprowadzając tego rodzaju ocenę organ odwoławczy winien był mieć jednakowoż na względzie przepis art. 139 k.p.a.. wprowadzający zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Wojewoda nie dostrzegł wreszcie, że do akt sprawy nie dołączono wyliczeń dotyczących przeprowadzonej waloryzacji. Zamiast oceny prawidłowości przeprowadzonej przez organ I instancji waloryzacji odszkodowania Wojewoda skoncentrował się natomiast w sposób nieuprawniony na badaniu zgodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z wymogami wynikającymi z art. 140 ust. 4 u.g.n uznając, że rzeczoznawca majątkowy winien w operacie wykonanym na zlecenie Starosty [...]określić wzrost lub zmniejszenie się wartości zwracanej nieruchomości w wyniku działań podjętych bezpośrednio na niej po jej wywłaszczeniu. Wojewoda formułując zarzuty pod adresem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie dostrzegł jednak, że operat ten miał na celu jedynie ustalenie wartości rynkowej zwracanej części nieruchomości z uwagi na treść przepisów art. 140 ust. 2 i art. 217 ust. 2 w zw. z art. 150 ust. 5 u.g.n., a jego celem nie było ustalenie wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek działań podjętych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu. Orzekając o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania organ I instancji musiał bowiem oprzeć się na operacie szacunkowym celem ustalenia czy wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie jest wyższa od wartości zwracanej nieruchomości, czy od 50 % wartości zwracanej nieruchomości, która została wywłaszczona przed dniem 5 grudnia 1990 r. Na marginesie wskazać przyjdzie, że redakcja wspomnianych przepisów generuje w sposób niepotrzebny wzrost kosztów postępowań prowadzonych w trybie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. w przypadkach, gdy mamy do czynienia z oczywiście niższą wysokością zwaloryzowanego odszkodowania niż wartość zwracanej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że Starosta [...] zlecając rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie przedmiotowego operatu stwierdził brak konieczności badania wzrostu wartości nieruchomości, o jakim jest mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. . W uzasadnieniu zaś swojej decyzji organ ten uznał za pozbawione podstaw prawnych żądania formułowane przez Gminę B. dotyczące uwzględnienia w wysokości zwracanego odszkodowania nakładów poczynionych przez ten podmiot na przewidzianą do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości. W szczególności Starosta [...] powołując się na wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n. zamieszczoną w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 904/09, wskazał na brak podstaw do zastosowania dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n. przypadku realizacji na nieruchomości nakładów nie związanych z celem wywłaszczenia. Stanowisko to należy w całej rozciągłości zaakceptować. Zdaniem składu Sądu przyjąć należy, że art. 140 ust. 4 winien być wykładany w zgodzie z w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji R.P. Prawo domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia urzeczywistnia bowiem konstytucyjną zasadę ochrony własności, co w konsekwencji musi rzutować na sposób wykładni przepisów związanych ze zwrotem odszkodowania, którego wysokość może stanowić przeszkodę skutecznego ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe zaś oznacza, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1971/10, przepis ten musi być wykładany także przez pryzmat art. 136 i 137 u.g.n., z których wynika zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i obowiązek każdorazowego zawiadamiania byłego właściciela o zamiarze zmiany tego celu. Dokonując zatem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n. uznać należy, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te , które zmierzały do realizacji celu publicznego. Tylko nakłady na nieruchomość poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej mogą być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą obciążać podmiotu, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] zastosuje się do przeprowadzonej przez Sąd wykładni przepisów u.g.n., a w szczególności art. 140 ust. 4 tej ustawy. Organ ten zgodnie ze wskazaniami Sądu. zanalizuje także prawidłowość przeprowadzonej przez organ I instancji waloryzacji podlegającego zwrotowi odszkodowania i w razie konieczności wyda decyzję opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mając jednocześnie na względzie przepis art. 139 tej ustawy. Z przytoczonych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję . O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie poniesionych przez stronę kosztów postępowania obejmujących: uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa orzeczono po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).