II GSK 1069/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 1212/14 w sprawie ze skargi D. M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., 2. zasądza od D. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 lutego 2015r., sygn. akt I SA/Rz 1212/14, po rozpoznaniu skarg D. M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] października 2014r., w przedmiocie: - pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011, - płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, - pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012, - płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., określił, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w R. na rzecz D. M. zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: D. M. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni ) w 2011 r i w 2012 r. ubiegała się o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, płatności rolnośrodowiskowej, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatności ONW). W stosownych wnioskach zadeklarowała m.in. działki rolne oznaczone literami [...] położone na działce ewidencyjnej nr [...], o powierzchni odpowiednio 0,43 ha i 3,81 ha. Decyzją z [...] października 2011 r. Kierownik BP ARiMR w S. przyznał stronie płatność ONW za 2011 r., a decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. organ ten przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową) na 2011 r. Z kolei decyzją z [...] października 2012 r. Kierownik BP ARiMR w S. przyznał skarżącej płatność ONW na 2012 r., a decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. przyznano wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. W dniach [...] sierpnia 2013 r. przeprowadzona została w gospodarstwie skarżącej kontrola na miejscu, obejmująca m. in. działki rolne [...] położone na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]. Według organów Agencji kontrola wykazała, że na całych działkach rolnych [...] zadeklarowanych do wniosku znajdują się zakrzaczenia, zadrzewienia i tereny bagniste. W trakcie kontroli stwierdzono, że działki te od co najmniej dwóch lat nie były użytkowane rolniczo i zastosowano kod nieprawidłowości - DR18 (działka rolna zakrzaczona, zadrzewiona, zabagniona) . W związku z tym, Kierownik BP Agencji w S. postanowieniami z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, którymi były wyniki kontroli na miejscu, wznowił postępowania zakończone decyzjami w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz płatności ONW na 2011 i na 2012 . W ramach ponownych postępowań prowadzonych przez organ I instancji po ich wznowieniu uznano, że cała powierzchnia działki rolnej [...] oraz cała powierzchnia działki [...], nie były użytkowane rolniczo w związku z tym organ wykluczył z płatności ONW oraz płatności bezpośrednich całą powierzchnię działki rolnej [...] (o pow. 0,43 ha) oraz działki rolnej [...] (o pow. 3,81 ha). W takim stanie rzeczy Kierownik BP ARiMR w S. ze względu na stwierdzone nieprawidłowości : - decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011r. i odmówił skarżącej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2011r. - decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] uchylił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] października 2011r. w sprawie przyznania płatności ONW i przyznał skarżącej płatności do działek rolnych w pomniejszonej wysokości. - decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. oraz odmówił skarżącej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2012r. - decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2014r. w sprawie przyznania płatności ONW na 2012r. i przyznał skarżącej płatności ONW w pomniejszonej wysokości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymując powyższe decyzje organu I instancji w mocy, nie dopatrzył się w postępowaniu przed organem I instancji naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Organ odwoławczy podkreślił, że sporządzony protokół z kontroli oraz załączone do niego zdjęcia cyfrowe, wbrew twierdzeniom strony odwołującej, nie budzą wątpliwości co do ich rzetelności, gdyż kontrola została przeprowadzona przez uprawnionych kontrolerów, zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa. Ustalenia zostały potwierdzone obszerną dokumentacją fotograficzną, obejmującą ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania. Zdaniem Dyrektora dokumentacja fotograficzna wskazuje, że działki rolne [...] nie są obszarami, na których prowadzona jest działalność rolnicza, są to grunty zaniedbane poprzez brak koszenia. Na fakt zaniedbań w prowadzeniu zabiegów agrotechnicznych na tych działkach rolnych wskazuje, zdaniem Dyrektora, także treść oświadczenia złożonego przez pełnomocnika skarżącej obecnego w trakcie kontroli, z którego wynika że przez wzgląd na występujące od dwóch lat podtopienia z graniczącej z działkami rolnymi [...] rzeki oraz działanie bobrów niemożliwe było wjechanie na ww. działki i prawidłowe ich użytkowanie. D. M. od wymienionych na wstępie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca nie zgodziła się z treścią decyzji i zarzuciła, że organy Agencji nie wzięły pod uwagę nowej wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru PEG, który to aktualnie jest ustalany. Podniosła, iż nie otrzymała od inspektorów terenowych przeprowadzających kontrolę na spornej działce, informacji o konieczności zgłoszenia wystąpienia siły wyższej do Biura Powiatowego Agencji. Zwróciła także uwagę, że jej gospodarstwo jako ekologiczne, uczestniczące w programie rolnośrodowiskowym, w latach 2011 i 2012 uzyskało pozytywną certyfikację. W odpowiedzi na skargi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2015r., w sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, uznając skargi za zasadne, aczkolwiek nie z powodu wszystkich podniesionych w nich zarzutów, uchylił opisane na wstępie decyzje organów obu instancji. Zdaniem Sądu orzekającego organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, w stopniu istotnym, rzutującym na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd I instancji nie uznał jednak racji skarżącej naruszenia przez organy Agencji przepisów postępowania określonych w art. 7 i 77 k.p.a., wskazując na odrębności postępowań prowadzonych w sprawie przyznania płatności w oparciu o przepisy kpa, z uwzględnieniem uregulowań zawartych, jak wskazał w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o "ONW" oraz w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich. Podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o "ONW" i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich organy Agencji nie są zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Ponadto przepisy art. 21 ust. 3 ustawy o ONW i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich w sposób całkowicie odmienny od k.p.a. ustalają zasady rozkładu dowodu, nakładając na strony postępowania (lub inne uczestniczące w postępowaniu) obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Na gruncie omawianych ustaw wskazał też na modyfikację w zakresie obowiązku informacyjnego organu, w stosunku do ogólnych reguł określonych w k.p.a. oraz wyrażonej w art. art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, określając zakres obowiązku organów w tym względzie do zgłoszonych żądań stron (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu (...) i art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Zdaniem Sądu I instancji nie ma także racji skarżąca, że organy administracji powinny przyjąć, iż kwestionowany przez organy stan działek rolnych, winien zostać uwzględniony, bez ujemnych dla niej konsekwencji, jako będący następstwem działania mającego znamiona siły wyższej. Rację też przyznał Sąd orzekający organom, że skarżąca przy składaniu stosownych wniosków o odpowiednie płatności podpisywała m.in. oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem oraz zobowiązała się do informowania na piśmie organów Agencji o każdym fakcie i o każdej zmianie, które mogły mieć wpływ na przyznanie płatności lub pomocy finansowej oraz do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami i przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Niemniej jednak zdaniem Sądu I instancji skarżącej nie można odmówić racji jeżeli wywodzi, że wnioski organów Agencji w zakresie zaniechania przez nią utrzymywania przedmiotowych działek rolnych [...] w dobrej kulturze rolnej w 2011 i w 2012 roku są dowolne, bowiem nie poprzedziła je wszechstronna analiza całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wynikających z niego okoliczności. Powinnościom wynikającym z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2007r. o płatnościach bezpośrednich oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2007 r. o "ONW", zdaniem Sądu I instancji organy Agencji nie sprostały, a uchybiając wymaganiom związanymi z tymi regulacjami naruszyły w sposób istotny przepisy prawa procesowego, co w sposób oczywisty zaważyło na treści rozstrzygnięć. Podkreślając znaczenie kontroli dla weryfikacji zakresu i sposobu użytkowania działek Sąd I instancji wskazał , że kontrola taka została przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2013 roku także na działkach rolnych [...] zadeklarowanych przez Skarżącą do płatności na 2011, 2012 ale także na 2013 rok. Sporządzony w jej wyniku protokół nie budzi wątpliwości Sądu co do tego że został sporządzony przez uprawnione i kompetentne osoby. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji ustalenia co do stanu użytkowania działek w 2012 roku, a tym bardziej w 2011 roku, na podstawie wyników tej kontroli budzą poważne wątpliwości. Ogląd zdjęć dołączonych do protokołu kontroli, ani też zapisy protokołu nie pozwalają jednoznacznie ustalić, czy stan okrywy na działkach [...] na których niewątpliwie występują krzewy i zakrzaczenia, przekracza dopuszczalne normy i czy ten stan właściwy jest obu działkom czy też jednej z nich. Ogólnikowe stwierdzenie, że zastany stan działek w 2013 roku przesądza o tym, że w 2011 i 2012 istniał stan niezgodny z minimalnymi normami, bez jakiejkolwiek analizy w tym zakresie jawi się jako arbitralny, a tym samym dowolny. Również, zdaniem Sądu I instancji z oświadczenia przedstawiciela skarżącej uczestniczącego w kontroli, nie wynika aby przedmiotowe działki nie były rolniczo użytkowane w 2011 roku. Zdaniem Sądu I instancji nie można też odmówić słuszności skarżącej kiedy podnosi, że organ certyfikujący w ramach kontroli statusu gospodarstwa ekologicznego nie zgłaszał zastrzeżeń co do działek rolnych [...] ani w 2011 r., ani w 2012 r. Wprawdzie jak Sąd I instancji podkreślił obie te kontrole różnią się znacząco co do zakresu i przedmiotu, ale przecież w stosunku do przedmiotowych działek organy Agencji zgłaszają zastrzeżenia nie co do wielkości obszaru zadeklarowanego i wykorzystywanego rolniczo ale generalnie co do sposobu użytkowania. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu, w trakcie którego organ I instancji podda pogłębionej i szczegółowej analizie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w celu ustalenia ponad wszelką wątpliwość czy i która z działek [...] była czy też nie była użytkowana rolniczo w kolejnych latach 2011 i 2012. Ważne w tym zakresie jest ustalenie rodzaju i ilości okrywy roślinnej stwierdzonej dokumentacją fotograficzną. Gdyby okazało się, że dostępny materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowych działek w 2011 i 2012 być może niezbędne, zdaniem Sądu orzekającego, okaże się przesłuchanie osób uczestniczących w kontroli na miejscu w 2013 r. oraz sięgnięcie do ustaleń z kontroli w zakresie wymagań gospodarstwa ekologicznego, który to status gospodarstwo skarżącej miało przyznany w okresie, w którym organy kwestionują rolnicze wykorzystywanie działek rolnych [...]. Istotne naruszenie prawa procesowego w toku postępowań przed organami obu instancji uzasadnia, zdaniem Sądu I instancji wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. rozstrzygnięcie. Zaskarżając w całości powyższy wyrok, skarżący Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., zarzucił : naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną w art. 21 ust. 2 pkt.2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich /Dz.U.2013.173 j.t./ i art.3 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego /tj. D.U. z 2012, poz.1164 z póź. zm./ poprzez przyjęcie, że organy ARiMR w sposób wyczerpujący nie rozpatrzyły materiału dowodowego, a ustalony stan faktyczny nie jest dokładny i nie stanowi wystarczającej podstawy do załatwienia sprawy, gdyż organy nie dokonały w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego okoliczności w zakresie zaniechania przez D. M. utrzymywania działek rolnych [...] w dobrej kulturze rolnej w 2011 i 2012 r. Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie organ wniósł o: - zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skarg D. M. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Nie zgodził się między innymi ze stanowiskiem Sądu I instancji , iż organy winny uzupełnić postępowanie dowodowe o przesłuchanie osób uczestniczących w kontroli na miejscu oraz wziąć pod uwagę ustalenia z kontroli w zakresie wymagań gospodarstwa ekologicznego. Podkreślił, że taki pogląd Sądu I instancji nie znajduje potwierdzenia w przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dowód z kontroli na miejscu jest dowodem który najpełniej oddaje rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku (wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 2/12 Lex nr 1139285). W jego ocenie, powołując orzecznictwo NSA (wyrok z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK165/13), organ nie może być obciążony ciężarem przeprowadzenia postępowania dowodowego, ukierunkowanego na obalenie domniemania zgodności ze stanem rzeczywistym dokumentu w postaci protokołu z kontroli na miejscu. Zwracając uwagę na doniosłe znaczenie kontroli, przeprowadzanych w celu weryfikacji wniosków o płatność, jego zdaniem organy administracyjne obu instancji w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami prawa dokonały ustaleń co do powierzchni użytkowanej w celu rolniczym przez D. M., wnioskującą o przyznanie płatności do gruntów rolnych za 2011 r. i 2012 r. w zakresie wskazanym we wniosku, a ustalenia oparte zostały na wiarygodnym protokole z kontroli na miejscu, załączników do wniosku oraz ortofotomap pozostających w dyspozycji organów. D. M. nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast obecna na rozprawie przed NSA w dniu 10 listopada 2016r. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący organ, powołując się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. powiązał go z naruszeniem art. 21 ust 2 pkt.2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich /Dz.U.2013.173 j.t./ i art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego /tj. Dz.U. z 2012, poz.1164 z póź. zm./ poprzez przyjęcie, że organy ARiMR w sposób wyczerpujący nie rozpatrzyły materiału dowodowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd orzekający, zarzucając organom obu instancji brak wszechstronnej analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dopuścił się naruszenia w sposób istotny przepisów prawa procesowego, co rzutowało na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazano zatem wpływ naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, co uzasadnia przyjęcie prawidłowo skonstruowanego zarzutu opartego o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a Podkreślić należy, iż zasadniczy zarzut Sądu I instancji wobec decyzji wydanych w obu instancjach odnosi się do nieprawidłowej weryfikacji przez organy Agencji zakresu i sposobu użytkowania działek rolnych przez skarżącą wskazanych do płatności. Ustalenia organów opierały się w znacznej mierze na ustaleniach protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2013 r. dotyczącej weryfikacji wniosku o płatność na rok 2013 na m.in. działkach rolnych [...] i dotyczyły ustaleń za rok 2011, 2012 i 2013. Zdaniem Sądu I instancji wątpliwości budzi dokonanie ustaleń kontroli na miejscu za lata 2011 i 2012 w roku 2013. W jego ocenie wnioski organów Agencji w zakresie zaniechania przez rolniczkę utrzymywania działek rolnych [...] w dobrej kulturze rolnej w 2011 i w 2012 roku są dowolne, bowiem nie poprzedziła je wszechstronna analiza całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wynikających z niego okoliczności. Jednocześnie Sąd I instancji zaznacza, że protokół został sporządzony przez uprawnione i kompetentne osoby. Ponadto zdaniem Sądu orzekającego, z oświadczenia uczestniczącego w kontroli pełnomocnika rolniczki, dotyczącego zaniedbań w zabiegach agrotechnicznych na przedmiotowych działkach, nie wynika aby nie były one rolniczo użytkowane w 2011r. Również ogląd zdjęć dołączonych do protokołu kontroli oraz opis nie pozwalają, w ocenie Sądu orzekającego jednoznacznie ustalić, czy stan okrywy na działkach, na których niewątpliwie występują krzewy i zakrzaczenia przekracza dopuszczalne normy i czy ten stan jest właściwy obu działkom czy też jednej z nich. W tej sytuacji organy winny uzupełnić postępowanie dowodowe w celu ustalenia rodzaju ilości okrywy roślinnej, stwierdzonej dokumentacją fotograficzną, a gdyby okazało się to niewystarczające dokonać przesłuchania osób uczestniczących w kontroli na miejscu oraz wziąć pod uwagę ustalenia z kontroli w zakresie wymagań gospodarstwa ekologicznego. Mając powyższe na uwadze i ustosunkowując się sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu, uzasadniającego przystąpienie do jego merytorycznego rozpoznania, zdaniem NSA wskazane w nim przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia okazały się trafne. Na wstępie przypomnieć wypada, że mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( nietrafnie określonej przez Sąd I instancji jako ustawa o ONW ) i ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego bezpośrednich zawierają, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji szczególną, w stosunku do k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. W ich świetle ( art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu i odpowiednio art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich ) na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Przy czym podkreślić należy, że chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę oraz ewentualnie innych uczestników postępowania. Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego - Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadza kontrole: administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32 ustawy Podstawą prawną do dokonania kontroli na miejscu jest zobowiązanie, jakie rolnik podpisuje na wniosku o przyznanie płatności oraz art. 26 i dalsze rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Wymienione wyżej rozporządzenie stanowi o obowiązku przeprowadzenia kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli administracyjnych i kontroli przeprowadzanych na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia - kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1. W zakresie środków w wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (pomoc ONW) odpowiednie regulacje dotyczące weryfikacji powierzchni uprawnionych do płatności zawarte zostały w rozporządzeniu Komisji ( UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011zezm.) Zgodnie z art. 10 ust. 1 tego aktu państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Art. 10 ust. 2 powyżej powołanego rozporządzenia stanowi, iż sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Natomiast w oparciu o art. 11 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Organ prowadzący postępowanie przy weryfikowaniu wniosku, ma obowiązek zbadać zatem, czy zadeklarowane grunty spełniają wymogi określone w powyższych przepisach. Stosowne przepisy krajowe dotyczące kontroli, w tym kontroli na miejscu, w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich zawarte zostały w art. 30 – 31 a ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przeprowadzona w sprawie w dniach [...] sierpnia 2013r. kontrola na miejscu kwalifikowalności powierzchni z udziałem przedstawiciela ( męża ) skarżącej wykluczyła z płatności obszarowej jak i pomocy ONW działki rolne [...] wskazując na brak rolniczego zagospodarowania tych działek od co najmniej 2 lat stosując kod błędu DR 18. Odnosząc się do zakwestionowanej przez Sąd I instancji mocy dowodowej sporządzonego raportu z czynności kontrolnych podjętych w dniach [...] sierpnia 2013 r., wyjaśnienia wymaga charakter raportu z kontroli, jego rola i znaczenie jako szczególnego środka dowodowego. W tym zakresie NSA podziela wypracowane na gruncie dotychczasowego orzecznictwa sądowadministracyjnego stanowisko, między innymi powołane przez autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym, w razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości - gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą ustawowe warunki - nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. O wadze tych dowodów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli sporządzonym przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, bezstronne co do zasady, przypisać więc należy przymiot wiarygodności . Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Niemniej jednak inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa na stronie. Raport z kontroli przeprowadzonej u producentki przedstawiał stan upraw na podstawie pomiarów, obliczeń i spostrzeżeń kontrolerów, a powyższe obserwacje znalazły potwierdzenie w materiale fotograficznym. W toku postępowania, wykonane zostały szczegółowe szkice z zaznaczeniem granic poszczególnych działek rolnych, wykonano zdjęcia działek. Dokumentacja fotograficzna obejmuje ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania. Szkice obrazujące kontrolowane działki są możliwe do zweryfikowania poprzez porównanie z załącznikami graficznymi przedstawiającymi działki strony dołączonymi do wniosku o płatność. Dokumentacja ta była przedmiotem weryfikacji organu, a zatem dowolnym i niczym nie popartym należy uznać sugestię Sądu I instancji, że dokumentacja ta sporządzona została, fotografując, w większości przypadków ( jak określił Sąd I instancji) zadrzewienia na tych częściach obu działek, w których kierunku zrobiono zdjęcia dołączone do protokołów kontroli na miejscu. Stwierdzone na miejscu przez kontrolerów zaniedbanie gruntów przez brak koszenia, w przypadku drzew i wieloletnich zakrzaczeń na terenie zabagnionym, stanowiło możliwość by w czasie kontroli w 2013 r. dokonać ustaleń użytkowania gruntów za okres wcześniejszy. Uwadze Sądu I instancji uszedł również fakt, że ustalenia kontroli wskazujące na brak rolniczego użytkowania przedmiotowych działek od co najmniej 2 lat, zawarte w raporcie kontroli, dokonane zostały przy udziale przedstawiciela skarżącej, który oświadczeniem sporządzonym w dacie kontroli potwierdzając stan zaniedbań w zabiegach agrotechnicznych na przedmiotowych działach wyjaśnił, że są one wynikiem występujących od dwóch lat wyższych poziomów wody z powodu wylewu rzeki i działania bobrów co uniemożliwiało wjazd na w.w. działki. Oświadczeniu temu jednak Sąd I instancji nadał inne znaczenie, pomijając fakt, że powyższą okoliczność uniemożliwiającą rolnicze zagospodarowanie działek w dalszym toku postępowania strona podnosiła jako siłę wyższą. Zarzut jej nieuwzględnienia był też przedmiotem skargi i jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd I instancji nie dopatrzył się w tej materii uchybień organów. Za zasadne należy też uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie Dyrektora [...] OR ARiMR, kwestionujące potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego o przesłuchanie osób uczestniczących w kontroli na miejscu oraz wzięcia pod uwagę ustaleń z kontroli w zakresie wymagań gospodarstwa ekologicznego. Niezależnie od wskazanego wyżej prezentowanego przez orzecznictwo stanowiska, zgodnie z którym organ nie może być obciążony ciężarem przeprowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na obalenie domniemania zgodności ze stanem rzeczywistym dokumentu w postaci protokołu z kontroli na miejscu, Sąd I instancji pominął wynik rozpoznania umotywowanych zastrzeżeń do raportu czynności kontrolnych z dnia [...] września 2013r. sporządzony przez [...] Biuro Kontroli na Miejscu, z którego wynika, że dokonana przez kontrolujących ponowna analiza dokumentacji doprowadziła do przyjęcia prawidłowo przeprowadzonych czynności kontrolnych. W tej sytuacji jeżeli zalecenia Sądu I instancji kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny przeprowadzić dowody w postaci przesłuchania osób uczestniczących w kontroli, służące ustaleniom i wyjaśnieniom, co do jej prawidłowości, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju ( odpowiednio art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Odnosząc się natomiast do uzupełnienia materiału dowodowego i ewentualnego sięgnięcia do ustaleń z kontroli w zakresie wymagań gospodarstwa ekologicznego, mimo prawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji odmienności kontroli przeprowadzanych przez jednostki certyfikujące i podmioty upoważnione przez agencję płatniczą dowód ten nie może stanowić dowodu spełnienia wymogów dla przyznania płatności obszarowych i pomocy ONW. Podkreślić należy, że kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane na podstawie przepisów wspólnotowych: rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 i rozporządzenia Komisji WE nr 889/2008 oraz krajowych- ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. Nr 116 poz. 975) dotyczą, najogólniej rzecz ujmując prawidłowości stosowania zasad jakie powinny być spełnione dla uznania, że produkt powstał przy wykorzystaniu produkcji ekologicznej. Tym samym zakres kontroli przez poszczególne podmioty- upoważnione przez organy agencji płatniczej i jednostki certyfikujące jest zasadniczo inny. Jednostka certyfikująca wykonując działania kontrolne nie weryfikuje prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego, czy pomocy ONW, nie ustala też kwalifikowalności powierzchni działek uprawnionych do płatności. W podsumowaniu rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji 21 ust. 2 pkt.2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich /Dz.U.2013.173 j.t./ i art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów, poprzez przyjęcie, że organy ARiMR nie rozpatrzyły materiału dowodowego, a ustalony stan faktyczny nie jest dokładny i nie stanowi wystarczającej podstawy do załatwienia sprawy. Nie przesądzając o ostatecznym wyniku badania legalności zaskarżonych decyzji Sąd I instancji powinien zatem merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. | |