II SA/Bk 1167/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej oraz na funkcjonowanie linii oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] Starosta S., na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej ustawą), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie Ż., gmina S., składającej się z działek nr geod: [...] o pow. 0,4825 ha, [...] o pow. 6,2399 ha, stanowiącej własność T. K., poprzez zezwolenie Polskim Sieciom E. S.A. na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość odcinka kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia ze stacji [...] Ż., w tym na posadowienie słupa elektroenergetycznego na działce nr [...] oraz na funkcjonowanie przedmiotowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 6 m (po 3 m od osi linii w obie strony) o powierzchni: 0,0269 ha - na działce [...]; 0,0198 ha - na działce [...], tj. o łącznej pow. 0,0467 ha. Lokalizację linii oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonych mapach w skali 1:1000, stanowiących integralną część decyzji. W pkt 2 decyzji wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega w szczególności na uprawnieniu Polskich Sieci E. S.A. do wstępu na nieruchomości w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych oraz innych czynności związanych z budową odcinka kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia i wykonania czynności związanych z konserwacją usuwaniem awarii i eksploatacją linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu podano, że w sprawie zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ustawy. Przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy oraz jest zgodna z decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę odcinków sieci elektroenergetycznych napowietrzno-kablowych średniego i niskiego napięcia w gminie S. w obrębach Ż., W., B., G., K., Z. oraz z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. Szypliszki przyjętego uchwałą nr XXIV/167/2013 Rady Gminy Szypliszki z dnia 26 marca 2013 r. i jest konieczna w celu usunięcia kolizji z projektowaną dwutorową linią 400 kV E. - Granica RP. Zostały również przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 ustawy, które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na nieruchomość. Odwołanie od tej decyzji wniosła T. K. i zarzuciła niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i powzięcie jej na skutek błędnego i niezgodnego ze stanem rzeczywistym ustaleniami stanu faktycznego sprawy, bezkrytycznej ocenie twierdzeń Spółki co do negocjacji, mimo że takie negocjacje nie były prowadzone. Wojewoda P., decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w sprawie zostały spełnione warunki formalne określone w art. 124 ust. 1 ustawy. Odnośnie obowiązku przeprowadzenia rokowań organ podał, że z akt sprawy wynika iż inwestor określił i zaproponował właścicielce warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, zaś skarżący przedstawił własne propozycje, jednakże strony nie doszły do porozumienia. Właścicielka nieruchomości uznała przedstawione warunki za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe okoliczności, w ocenie organu odwoławczego, oznaczają spełnienie warunku przeprowadzenia negocjacji. Wskazują one na to, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i przeprowadził rokowania z właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Końcowo organ odwoławczy podał, że kwestia ewentualnego odszkodowania może być rozstrzygnięta tylko w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy. Roszczenie określone w tym przepisie ma charakter cywilnoprawny i nie jest realizowane w postepowaniu administracyjnym. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła T. K. i zarzuciła niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i powzięcie jej na skutek błędnego i niezgodnego ze stanem rzeczywistym, ustalenia stanu faktycznego sprawy, bezkrytyczną ocenę twierdzeń Spółki, że prowadziła negocjacje wymagane zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy mimo, że faktycznie takich negocjacji nie prowadzono. Spółka jedynie jednostronnie przedstawiła swoje stanowisko w tym zakresie, podejmując próbę narzucenia warunków określonych w przesłanych operatach szacunkowych, jednostronnych i jedynie rażąco korzystnych dla Spółki, stanowiące postawione ultimatum, bez przeprowadzenia jakichkolwiek bezpośrednich rozmów umożliwiających osobiste przedstawienie argumentów przez obie strony. Zarzuciła, że nie uwzględniono tego, iż zaproponowane warunki odbiegają w sposób oczywisty od wolnorynkowych i realnych warunków oszacowania wynagrodzenia należnego za korzystanie z przyznanej służebności. W konsekwencji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że ustalenie iż były prowadzone z nią rokowania dotyczące posadowienia słupa na działce nr [...] i przeprowadzenia przez działki o nr [...] i [...] odcinka kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia, mija się z rzeczywistością, albowiem inwestor prowadził jedynie rokowania dotyczące budowy linii wysokiego napięcia. Gdy doszło do uzgodnienia warunków w tym zakresie inwestor, który nie był właścicielem linii niskiego napięcia próbował wprowadzić ten element do negocjacji dotyczących linii wysokiego napięcia. W ocenie skarżącej przesłanka rokowań przewidziana w art. 124 ust. 3 ustawy zostaje spełniona, gdy została wyrażona zgoda właściciela nieruchomości na ustalone warunki. Warunki te muszą jednak być rozsądne i uwzględniające realia a także istotny interes właściciela nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy, stanowiącym podstawę prawną kwestionowanej decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Omawiany przepis zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Te tylko okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku. W ocenie Sądu okoliczności te w kontrolowanej sprawie wystąpiły, co umożliwiło organom administracyjnym obu instancji wydanie kwestionowanych decyzji. Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że inwestycja planowana przez Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. jest celem publicznym. Planowana inwestycja to przebudowa sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia, składającej się z linii napowietrzno – kablowych średniego i niskiego napięcia oraz demontaż zbędnej napowietrznej sieci 20 kV, krzyżującej się z projektowaną dwutorową linii elektroenergetyczną 400 kV E.– granica RP. Inwestycja w ostatecznym kształcie planowana jest m.in. na działkach stanowiących własność skarżącej o nr geodezyjnym [...] i [...] (przed podziałem geodezyjnym dokonanym decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. działka nr [...]). Cele publiczne zostały wymienione w art. 6 ustawy. W pkt 2 powołanego przepisu jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy przebudowy linii elektroenergetycznej, uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. Teren przewidziany pod inwestycję nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Graniczy z terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV E. – granica RP, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Szypliszki z dnia 26 marca 2013 r. nr XXIV/167/2013. Tak więc realizacja przedmiotowego celu publicznego mogła nastąpić w oparciu o decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzja taka została w sprawie niniejszej wydana przez Wójta Gminy S. w dnia [...] stycznia 2014 r. (SKO utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] marca 2014 r.). W ocenie Sądu planowana inwestycja jest zgodną z tą decyzja. W rozpoznawanej sprawie w załączonych do decyzji organu I instancji mapach (stanowiących integralną część decyzji), zobrazowano przebieg linii i pasa technologicznego zgodnie z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji. Nadto organ I instancji opisał w sentencji decyzji jaka jest szerokość pasa technologicznego, jaką dokładnie powierzchnię zajmuje on na każdej z wymienionych działek i jakie roboty zostaną ostatecznie wykonane. Z analizy akt sprawy oraz skargi do sądu administracyjnego, wynika że kwestie dotyczące zgodności planowanej inwestycji z decyzją ustalającą jej lokalizację są bezsporne. Spór w sprawie dotyczy tego czy wydanie zezwolenia zostało poprzedzone rokowaniami. Zdaniem skarżącej inwestor prowadził z nią jedynie rokowania dotyczące budowy linii wysokiego napięcia. Nie były z nią prowadzone oddzielne rokowania dotyczące posadowienia słupa na działce nr [...] i przeprowadzenia przez działki o nr [...] i [...] odcinka kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia. Nadto zdaniem skarżącej przesłanka rokowań przewidziana w art. 124 ust. 3 ustawy zostaje spełniona, gdy została wyrażona zgoda właściciela nieruchomości na ustalone warunki. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynikają następujące okoliczności: - w dniu [...] lutego 2014 r. skierowano do skarżącej ofertę jednorazowego odszkodowania w kwocie 1.000 zł za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu. W ofercie wskazano, że została ona skierowana w związku z realizacją inwestycji celu publicznego polegającą na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji E. – granica RP i koniecznością wykonania przebudowy linii elektroenergetycznej (rozbiórki odcinka istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia kolidującej z projektowaną linią dwutorową oraz budowy nowego odcinka kablowej linii niskiego napięcia) na działkach stanowiących własność skarżącej; - w odpowiedzi na ofertę w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. skarżąca stwierdziła, że oferta dotyczy w istocie budowy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji E. – granica. Obie inwestycje są ze sobą ściśle powiązane. Podała, że w pierwszej kolejności prowadziła negocjacje w celu ustalenia odszkodowania za udostępnienie gruntów pod budowę dwutorowej linii 400 kV. W wyniku tych negocjacji ustalono odszkodowanie na kwotę 193.000 zł netto. Miała być podpisana umowa ale rokowania zostały zerwane. Przedmiotowa oferta proponuje jednorazowe odszkodowanie za udostępnienie gruntów w celu wykonania przebudowy linii niskiego napięcia. Oferta nie uwzględnia cen rynkowych ziemi w tym cen kształtujących się lokalnie; - w odpowiedzi na powyższe inwestor w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. sprecyzował, że oferta dotyczy tylko i wyłącznie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przebudowy linii niskiego napięcia i zwrócił się do skarżącej o podanie kwoty odszkodowania; - w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. inwestor ponowił ofertę wypłaty jednorazowego odszkodowania w kwocie 1.000 zł.; - w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżąca podała, że nie jest w stanie podać kwoty odszkodowania, a odszkodowanie w kwocie 1.000 zł z oczywistych względów jest nie do przyjęcia; - inwestor w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. poinformował, że uznał rokowania za zakończone. W ocenie Sądu powyższe okoliczności, wbrew stanowisku skarżącej, świadczą o tym że w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których stanowi art. 124 ust. 3 ustawy. Należy zauważyć, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób przewidziany w dyspozycji art. 124 ust. 3 ustawy nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia takich rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi tej nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. W rozpoznawanej sprawie Spółka zaprosiła skarżącą do rokowań i zaproponowała odszkodowanie za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością. Skarżąca nie wyraziła zgody na warunki ustalone przez inwestora. Brak porozumienia stron w tym zakresie, na co wskazują przedstawione wyżej pisma, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony przedstawiły warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. Bezzasadnie przy tym podnosi skarżąca, że rokowania dotyczyły dwutorowej linii 400 kV, a rokowania dotyczące linii niskiego napięcia prowadzone były jedynie przy okazji. Z treści ww. pism wynika, że przedmiot rokowań został przez inwestora jednoznacznie wskazany i dotyczył linii niskiego napięcia. W tym miejscu podnieść należy, że w trybie art. 124 ustawy nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1657/11, dostępny w CBOSA). Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu czy rokowania się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło. Organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie miały kompetencji do angażowania się w przebieg rokowań. Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.