I OSK 1719/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1166/14 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 26 lutego 2015 r., II SA/Bk 1166/14, oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody P. z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518) dalej u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z treści tego przepisu wynika, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela – po wydaniu decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla inwestycji liniowej celu publicznego, opisanej art. 124 ust. 1 u.g.n. – w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych art. 108 K.p.a. lub w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarczym. Nawiązanie w treści przepisu do decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje niezbicie na subsydiarny charakter decyzji opartej na art. 124 ust. 1a u.g.n. wobec decyzji opartej o przepis art. 124 ust. 1 ug.n. W przedmiotowej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzedziła decyzja Starosty S. z [...] czerwca 2014 r. znak [...] w sprawie ograniczenia sposób korzystania przez skarżącą z nieruchomości położonej w obrębie Ż., gmina S., składającej się z działek nr geod: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, poprzez założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość odcinka kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia ze stacji [...] Ż. [...], w tym na posadowienie słupa elektroenergetycznego na działce nr [...] oraz na funkcjonowanie przedmiotowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 6 m (po 3 m od osi linii w obie strony) o powierzchni: 0,0269 ha – na działce [...]; 0,0198 ha – na działce [...], tj. o łącznej pow. 0,0467 ha. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę P. decyzją z [...] kwietnia 2014 r., a skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2014 r. II SA/Bk 1167/14. Wobec rozstrzygnięcia o legalności powyższych decyzji w odrębnych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, ocenić należało jedynie przesłanki wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1a u.g.n.). Podkreślono, że decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadniać powinny szczególne okoliczności wskazujące na potrzebę niezwłocznego rozpoczęcia prac budowlanych realizujących cel publiczny, dla którego ograniczony został właścicielom nieruchomości sposób korzystania z niej. Te szczególne okoliczności opisuje art. 108 K.p.a. obejmujący przyczyny dla których decyzja administracyjna opatrzona być może rygorem natychmiastowej wykonalności oraz wymienia art. 124 ust. 1a pod postacią okoliczności "uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym". Rygor natychmiastowej wykonalności – jak wynika z art. 108 § 1 K.p.a. może być decyzji nadany, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organy obu instancji uznały, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej podyktowane jest interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem wnioskodawcy oraz ważnym interesem gospodarczym. Realizowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na przebudowie odcinka sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przebudowa linii elektroenergetycznej niskiego napięcia jest konieczna ze względu na kolizję z projektowaną dwutorową linią elektroenergetyczną 400 kV Ełk – granica RP. Budowa linii 400 kV jest inwestycją o znaczeniu międzynarodowym zwiększa pewność i jakość zasilania w energię elektryczną północno – wschodni obszar kraju. Projekt budowy mostu energetycznego Polska – Litwa jest istotnym elementem w tworzeniu wspólnego rynku energii poprzez zamknięcie tzw. pierścienia bałtyckiego. Projektowi temu Unia Europejska nadała status priorytetowy i partycypuje w jego kosztach. Realizacja opisanego projektu czyni koniecznym usunięcie kolizji z istniejącymi napowietrznymi liniami energetycznymi niskiego i średniego napięcia. Brak przebudowy istniejącego odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej może uniemożliwić rozpoczęcie budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV w planowanym terminie. A to z kolei może oznaczać utratę środków unijnych. Przedmiotowy projekt jest współfinansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego – Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Priorytet X. Działanie 10.1 "Rozwój systemów przesyłowych energii elektrycznej, gazu ziemnego i ropy naftowej oraz budowa i przebudowa magazynów gazu ziemnego", i ma zostać zrealizowany do końca 2015 r., przy czym roboty budowlane powinny zakończyć się najpóźniej w połowie 2015 r. W świetle powyższego bezzasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 108 K.p.a. poprzez nieuzasadnione nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła T. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 124 ust. la ug.n. przez przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki merytoryczne i formalne przewidziane w powołanym przepisie, a w szczególności, że podstawą do wydania zaskarżonej deyczji była niewadliwa pod względem prawnym decyzja Starosty S. z [...] czerwca 2014 r. znak [...] wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. o ograniczeniu sposobu korzystania przez właścicielkę z nieruchomości położonej w obrębie Ż. gm. S. składającej się z działek nr [...] i [...] poprzez zezwolenie P. S.A. na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość odcinka kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia, w tym na posadowienie słupa elektroenergetycznego na działce nr [...] oraz na funkcjonowanie przedmiotowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o podanej tam szerokości, która w rzeczywistości była poprzedzona czynnościami stanowiącymi rokowania pozorne, a więc czynnościami nieważnymi, a nie rokowaniami wymaganymi w rozumienia art. 124 ust. 3 u.g.n. – co stanowiło istotną wadę prawną wyżej wymienionej decyzji; 2. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jednostronną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, bezkrytyczną ocenę twierdzeń inwestora, że skarżąca nie wyraziła zgody na realizację inwestycji wyżej wymienionej, a także nie wyraziła zgody na proponowane jej warunki przez inwestora, podczas gdy całokształt materiału dowodowego przy wszechstronnej jego analizie i ocenie oraz rozważeniu dowodów wskazanych przez skarżącą dowodzi, że decyzja Starosty S. z [...] czerwca 2014 r. [...] była decyzją wadliwą pod względem prawnym i przez to nie mogła stanowić postawy dla wydania decyzji zaskarżonej nin. skargą kasacyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść decyzji organu I i II instancji oraz zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że rozstrzygnięcia te nie były trafne i są niesłuszne, sprzeczne z prawem i logiczną jego wykładnią, albowiem w złożonym wniosku inwestor nie wykazał, że ograniczenie właścicielce nieruchomości sposobu korzystania z niej jest niezbędne do realizacji inwestycji. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest realizacją nowej inwestycji, a jedynie polegać ma na pracach rozbiórkowych, remontowych i modernizacyjnych. W związku z tym, nawet gdyby potrzebne było ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, to realizacja wyżej wymienionych robót powinna być poprzedzona odrębnymi, stosownymi rokowaniami. Prowadzona ze skarżącą korespondencja o wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu użytkowania nie miały charakteru rokowań, gdyż w istocie przebiegały w formie dyktatu z żądaniem ustanowienia służebności na warunkach określonych jedynie przez wnioskodawcę, które jak wykazano wyżej nie mogły być ze względów oczywistych przyjęte przez skarżącą. Wnioskodawca podniósł, że zostały przeprowadzone rokowania, powołując się bezpodstawnie na rokowania w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dotyczących linii elektroenergetycznej 400 kV. Ograniczenie dotyczące linii elektroenergetycznej 400 kV nie pozostaje w istotnym związku z pracami dotyczącymi linii niskiego napięcia, zaś rokowania dotyczące linii 400 kV nie można przenosić do rokowań dotyczących robót zupełnie innego rodzaju. W takiej sytuacji przyjęcie, że rokowania zostały przeprowadzone uczciwie i uwzględniający interesy obu stron rokowań, zakończone odmową wyrażenia zgody przez właścicielkę na przeprowadzenie inwestycji, jest merytorycznie nieuzasadnione i w sposób rażący narusza przepisy art. 124 u.g.n. i art. 77 k.p.a., obligującego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślono również, że skarżąca w piśmie z 18 kwietnia 2014 r. poinformowała pełnomocnika inwestora, że nie jest w stanie spełnić oczekiwania zawartego w piśmie P. S.A. "o podanie kwoty odszkodowania, która warunkowałaby" jej zgodę na wykonanie przebudowy linii sN 20 kV C. przed podjęciem odpowiednich negocjacji przewidzianych w art. 124 ust. 3 u.g.n. Powyższe stanowisko skarżącej świadczy o tym, że oczekiwała ona na podjęcie rokowań, a nie odmawiała udziału w tych rokowaniach. Samo odwołanie się w decyzji do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest niewystarczające. Na podstawie ustaleń planu miejscowego można określić jakich niezbędnych ograniczeń należy dokonać na danej nieruchomości. Sam plan miejscowy nie rozstrzyga o ograniczeniu korzystania z określonej nieruchomości, sprecyzowanie to następuje w decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W związku z tym konieczne jest, aby decyzja określała sposób dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w sposób precyzyjny z jednoczesnym określeniem tego ograniczenia, aby był najmniej uciążliwy dla właściciela, a ingerencja inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzona była do niezbędnego minimum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie uwzględnił faktu, że skarżąca w piśmie adresowanym do Starosty S. z 9 kwietnia 2014 r. wyraziła zgodę na przebudowę linii niskiego napięcia, nie wyraziła natomiast zgody na ofertę inwestora, która była jedynie dyktatem. Proponowane wynagrodzenie w kwocie 1000 zł jest dla każdego rozsądnego człowieka, znającego realia gospodarcze w chwili obecnej, kwotą w sposób wyjątkowo rażący niską. Sprowadzając sprawę do absurdu inwestor proponując skarżącej kwotę 0,50 zł, mógłby również twierdzić, że rokowania nie doprowadziły do wymaganej zgody i podnosić również, że rokowania zostały przeprowadzone. Przedstawione skarżącej operaty, były wyjątkowo nierzetelne i korzystne jedynie dla P. S.A., skarżąca mogła to stwierdzić konsultując się z rzeczoznawcami majątkowymi, nadto propozycje inwestora nie uwzględniały wszystkich należności przysługujących skarżącej z tytułu ograniczenia sposobu korzystania przez nią z nieruchomości. W decyzji nie został określony czas trwania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a jest to wymóg podstawowy przy wydawaniu tego rodzaju decyzji. Ograniczenie z sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w punkcie I decyzji polegać ma na uprawnieniu P. S.A. do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych oraz innych czynności związanych z budową odcinka kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia ze stacji [...] Ż. [...]. Określenie inne czynności, bez ich sprecyzowania, daje inwestorowi wolną rękę do czynienia wszystkiego na przedmiotowej nieruchomości, między innymi choćby ustanowienia służebności nieodpłatnej. Takie nieprecyzyjne określenie "innych czynności" stanowi przyznanie uprawnień inwestorowi w sposób nieograniczony i nie spełnia wymogów precyzyjnego określenia zakresu uprawnień inwestora. Wskazano również, że złożenie wniosku przez inwestora nie było poprzedzone rzetelnymi i uwzględniającymi interes właściciela rokowaniami, albowiem inwestor występując do skarżącej o zgodę na zajęcie części nieruchomości i ustanowienie na niej swoich praw poinformował jednocześnie skarżącą, że nieprzyjęcie proponowanych przez niego warunków będzie skutkować wystąpieniem z wnioskiem w trybie art. 124 u.g.n. Taka postawa inwestora przeczy rzeczywistym jego zamiarom prowadzenia negocjacji w sposób zgodny z zasadami obowiązującymi w tym zakresie. Zarówno decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości przez skarżącą, a także decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, są nierozerwalne, albowiem wada pierwszej z nich czyni drugą decyzję automatycznie wadliwą, niesłuszną i podlegającą uchyleniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1a u.g.n. jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Wydane na podstawie tego przepisu zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest zgodne z prawem, ponieważ zostały spełnione przesłanki jego wydania. Po pierwsze, zostało ono poprzedzone prawomocną decyzją Starosty S. z [...] czerwca 2014 r. znak [...] w sprawie ograniczenia sposób korzystania przez skarżącą z nieruchomości położonej w obrębie Ż., gmina S., składającej się z działek nr geod: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, poprzez założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość odcinka kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia ze stacji [...] Ż. [...], w tym na posadowienie słupa elektroenergetycznego na działce nr [...] oraz na funkcjonowanie przedmiotowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 6 m (po 3 m od osi linii w obie strony) o powierzchni: 0,0269 ha – na działce [...]; 0,0198 ha – na działce [...], tj. o łącznej pow. 0,0467 ha. Po drugie zaś, niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej konieczne było ze względu na wyjątkowo ważny interes wnioskodawcy oraz ważny interes gospodarczy państwa. Realizowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na przebudowie odcinka sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przebudowa linii elektroenergetycznej niskiego napięcia jest konieczna ze względu na kolizję z projektowaną dwutorową linią elektroenergetyczną 400 kV Ełk – granica RP. Zaś budowa linii 400 kV jest inwestycją o znaczeniu międzynarodowym, ponieważ zwiększa pewność i jakość zasilania w energię elektryczną północno-wschodni obszar kraju. Projekt budowy mostu energetycznego Polska – Litwa jest istotnym elementem w tworzeniu wspólnego rynku energii poprzez zamknięcie tzw. pierścienia bałtyckiego. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie spełniony został warunek przeprowadzenia negocjacji, rokowania były prowadzone poprzez wymianę korespondencji i w rozmowach bezpośrednich, a inwestor określił i zaproponował skarżącej warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, w tym zaproponował propozycje cenowe jednak do porozumienia nie doszło. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę, że prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, co do okoliczności, których wyjaśnienia żąda skarżąca było zbędne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.