IV SA/Po 1146/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "K" z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 30 grudnia 2010 r., nr IV/34/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z (...) r. Stowarzyszenie Ekologiczne "C." z siedzibą w P. (dalej: "Stowarzyszenie" lub "Skarżący") wniosło, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") skargę na uchwałę nr IV/34/2010 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Baranowie w rejonie ulic: Szamotulskiej i Białej (dalej: "Uchwała" lub "Plan"), domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że działalność statutowa Stowarzyszenia odpowiada działalności Rady Gminy Tarnowo Podgórne (dalej: "Rada Gminy") podejmowanej poprzez stanowienie planów miejscowych. Z art. 5 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 tiret pierwsze ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118; dalej w skrócie: "u.d.p.p.w.") wynika, że w zaistniałej sytuacji na organach gminy ciąży obowiązek konsultowania z organizacjami pozarządowymi (w tym przypadku ze Stowarzyszeniem) projektów planów miejscowych. W przedmiotowej sprawie żaden z organów Gminy nie spełnił tego obowiązku, a ponadto uchybiono następującym powszechnie obowiązującym przepisom prawnym: 1) art. 17 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871; dalej w skrócie: "zm.u.p.z.p.") – przez brak zamieszczenia ogłoszenia o wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu w prasie miejscowej, gdyż pismo "Sąsiadka-Czytaj" nie wyczerpuje znamion "prasy"; 2) art. 17 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. – przez brak zachowania wymogu wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu na okres przynajmniej 21 dni; 3) art. 17 pkt 2 i pkt 7 lit. e u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. – przez brak zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia Planu oraz brak uzgodnienia projektu Planu z komendantem właściwego oddziału Straży Granicznej; 4) § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – przez zamieszczenie w § 2 pkt 10 Uchwały definicji "reklamy" będącej modyfikacją definicji tego terminu zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.); 5) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. – przez posługiwanie się w Uchwale pojęciem "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej", nie zdefiniowanym w Uchwale, ani w przepisie prawnym wyższej rangi; 6) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego – przez bezpodstawne wprowadzenie w § 6 Uchwały nakazu uzyskania stosownych (dodatkowych) uzgodnień; 7) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. – przez błędne określenie zasad finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej przewidzianych w Planie; 8) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego – przez określenie w § 8 pkt 3, § 9 pkt 3, § 10 pkt 4 lit. g, § 11 pkt 5 lit. g, § 12 pkt 3 lit. g, § 13 pkt 5 lit. c, § 14 pkt 4 lit. c Uchwały zasad i warunków podziału nieruchomości z bezpodstawnym wskazaniem minimalnej powierzchni i minimalnej szerokości frontu nowo wydzielanych działek; 9) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. – przez objęcie liniami rozgraniczającymi, tereny o różnym przeznaczeniu, pozostawiając zupełną dowolność inwestorom przy wyborze możliwych lokalizacji dróg wewnętrznych; 10) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: "Rozporządzenie") – przez brak określenia wysokości zabudowy oraz minimalnego lub maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów wyznaczonych w Planie; 11) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia – przez brak określenia układu komunikacyjnego, przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku Planu z tekstem Planu, zwłaszcza w zakresie realizacji dróg wewnętrznych. Rada Gminy, reprezentowana przez radcę prawnego Andrzeja Rzepkowskiego, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że Stowarzyszenie nie wskazało i nie wykazało, jakiego jego interesu prawnego dotyczy zaskarżona Uchwała. Ponadto, odniósłszy się do merytorycznych zarzutów skargi, pełnomocnik organu zauważył, że Stowarzyszenie zostało zarejestrowane dopiero 07 października 2013 r., zatem nieuzasadniony jest zarzut dotyczący braku konsultacji ze Skarżącym projektu Planu uchwalonego 30 grudnia 2010 r. Pismem procesowym z 20 lutego 2015 r. Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania w tej sprawie "do momentu rozstrzygnięcia pierwszych spraw kasacyjnych od wyroków WSA, które Stowarzyszenie "CZAJKA" będzie wnosić do Naczelnego Sądu Administracyjnego" (k. 67). Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. Sąd postanowił oddalić wniosek Stowarzyszenia o zawieszenie postępowania (k. 68). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwała podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kontrola sądowa skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy obejmuje w pierwszej kolejności sprawdzenie, czy skarga spełnia wymogi formalne, do których zalicza się: przedmiot zaskarżonej uchwały ("z zakresu administracji publicznej"), uprzednie wezwanie organu gminy przez skarżącego do usunięcia zarzucanego naruszenia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że również ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. W niniejszej sprawie przedmiot skargi Stowarzyszenia stanowiła uchwała nr IV/34/2010 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Baranowie w rejonie ulic: Szamotulskiej i Białej, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 28 lutego 2011 r. (Nr 44, poz. 806). Przedmiotowa skarga spełnia wymogi formalne. Przede wszystkim zaskarżona Uchwała Rady Gminy, jako wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi bez wątpienia "uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i zalicza się do kategorii aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – zatem podlega kontroli sądu administracyjnego. Ponadto skarga została wniesiona w przepisanym terminie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy przez Skarżącego, pismem z 31 lipca 2014 r., do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do oceny legitymacji procesowej skarżącego Stowarzyszenia należy podkreślić, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienie, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania tej uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że w wyroku z 04 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie uprawnia sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równoczesne naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą – to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok SN z 07.03.2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Dlatego w orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964). W konsekwencji na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi – a nie w przyszłości – naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na odmiennych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 28). Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od jej wyniku skarga może, bądź nie może, być uwzględniona. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wykazało zaistnienia naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na jego własną, indywidualną sytuację prawną – ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w skardze, ani w późniejszych pismach procesowych – i to pomimo wystosowanego przez Sąd do Skarżącego wezwania w tym przedmiocie (k. 36). Li tylko ogólnikowe twierdzenie o naruszeniu interesu prawnego Stowarzyszenia, tudzież wskazanie, że działalność statutowa Stowarzyszenia odpowiada działalności Rady Gminy w zakresie stanowienia planów miejscowych, nie spełniają wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skargi. Jak to już bowiem wyżej podkreślono, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Skarżące Stowarzyszenie nie uczyniło zadość tej powinności. W szczególności nie wykazało, iżby było właścicielem lub użytkownikiem wieczystym (ewentualnie dysponentem innych praw rzeczowych do) nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego Planem. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Stowarzyszenie zostało zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 07 października 2013 r., natomiast zaskarżona Uchwała została podjęta blisko trzy lata wcześniej, bo 30 grudnia 2010 r. Także z tego względu nie sposób dopatrzyć się bezpośredniego wpływu uchwalenia Planu na prawa i obowiązki Skarżącego, które by wynikały z konkretnej normy prawnej. W szczególności nie sposób racjonalnie twierdzić, iżby naruszone zostało w takim przypadku prawo Stowarzyszenia do udziału w konsultacjach przy uchwalaniu Planu, wywodzone przez Skarżącego z przepisów art. 5 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 u.d.p.p.w. Skoro skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby poprzez podjęcie zaskarżonej Uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego, to nie mogło tym samym skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. – z uwagi na brak legitymacji skargowej – czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak bowiem podnosi się w dominującym nurcie orzecznictwa i doktryny, brak legitymacji skargowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia (por. m.in. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z 17.02.2005 r., GSK 1342/04, CBOSA; z 23.11.2005 r., I OSK 715/05, CBOSA; z 25.09.2009 r., II OSK 163/09, CBOSA; por. też: A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2010, uw. 4 do art. 101; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3.12 do art.101–101a). Należy zaznaczyć, że niewykazanie legitymacji skargowej przez stronę skarżącą, uniemożliwia sądowi zbadanie merytorycznych zarzutów skargi (por. wyrok NSA z 30.05.2008 r., II OSK 1762/07, CBOSA). Oddalając na rozprawie wniosek Skarżącego o zawieszenie postępowania, Sąd miał na względzie, że ani z treści wniosku Skarżącego, ani z informacji znanych Sądowi z urzędu nie wynika, iżby toczyło się jakiekolwiek postępowanie, w szczególności sądowoadministracyjne postępowanie kasacyjne, od wyniku którego zależałoby rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. MZ