II OSK 1762/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 251/07 w sprawie ze skargi E. M. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. M. na rzecz Rady Miasta P. kwotę 120 (sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1762/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Po 251/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. M. na uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że w myśl zaskarżonej uchwały przystąpiono do opracowania planu miejscowego na obszarze położonym w P. pomiędzy granicą administracyjną miasta P., rowem [...], duktem leśnym do ulicy [...], ulicami [...] i [...], trasą kolejową P.-S., ulicą [...], ogrodami działkowymi przy ulicy [...], duktem leśnym do ulicy [...], ulicą [...], ogrodami działkowymi przy ulicy [...] oraz ulicą [...] i [...]. W skardze na powyższą uchwałę E. M. zażądała stwierdzenia jej nieważności, podnosząc, że w uchwale błędnie wyznaczono granice obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego poprzez włączenie do tego obszaru będącej przedmiotem przysługującego jej prawa własności nieruchomości nr [...] ark. [...] obręb S.. W ocenie skarżącej akt ten narusza jej interes prawny, bowiem uniemożliwia dysponowanie własnością nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyjmując skargę do rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko Rady Miasta P., iż skarżąca nie ma legitymacji do złożenia skargi, ze względu na brak interesu prawnego. Przez podjęcie zaskarżonej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego nie został bowiem naruszony żaden przepis prawa materialnego, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącej. Sąd pierwszej instancji podniósł, że jakkolwiek nieruchomości skarżącej są położone na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, to jednak uchwała ta, jako mająca jedynie intencyjny charakter, w żaden sposób nie może oddziaływać na wykonywanie przez skarżącą prawa własności. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest wyłącznie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem miejscowym, zaś ograniczenie prawa własności, stosownie do regulacji art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), może nastąpić dopiero po podjęciu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdziwszy, że skarżąca nie wykazała aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie, Sąd uznał, że skargę należy oddalić bez badania jej merytorycznych zarzutów. Od powyższego wyroku E. M. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne określenie interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez błędne wyważenie ciężaru i istoty naruszenia interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji, naruszył przepisy proceduralne w ten sposób, iż ograniczył się jedynie do postrzegania interesu prawnego w kontekście bezpośredniego uprawnienia jednostki wyrażonego w bezpośredniej normie prawa materialnego. Sąd nie wziął natomiast pod uwagę związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a konkretną sytuacją skarżącej, która, w ocenie skarżącej determinuje istnienie po jej stronie interesu prawnego.. Brak oceny Sądu zaskarżonej uchwały w granicach zaskarżenia co do zgodności z porządkiem prawnym, doprowadził do sytuacji braku oceny i rozstrzygnięcia, czy zaskarżona uchwała jest, czy też nie jest aktem prawa miejscowego. W ocenie skarżącej, jej legitymacja procesowa wynika z regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś interes prawny polega na prawie do żądania oceny zaskarżonej uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym. Pismem z dnia [...] Rada Miasta P. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Rady kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: |1) |naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe | zastosowanie, |2) |naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny | wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie właściwą podstawą kasacyjną jest przepis art. 101 ust. I ustawy o samorządzie gminnym, bowiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę wyłącznie z powodu braku legitymacji skarżącej Spółki do wniesienia skargi na podstawie powyższego przepisu. Stosując ten przepis Sąd zasadnie przyjął, że przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma ten podmiot, którego interes prawny (uprawnienie) został naruszony zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy. W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym też kierunku idzie orzecznictwo NSA (vide wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Zauważyć należy, iż zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( tzw. uchwała intencyjna), jako akt stanowiący jedynie o obszarze projektowanego planu, nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącej. Interes prawny E. M. mógłby być naruszony dopiero uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwałą o przystąpieniu do sporządzania projektu takiego planu. Stwierdzić należy, iż to rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności i to zarówno pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) jak i obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście rada gminy nie może tych uprawnień nadużywać. W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta P. uprawnień tych nie nadużyła, pozostając w zgodzie z ustawowo kształtowaną funkcją uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygającej o granicach obszaru objętego projektowanym planem, a nie o przeznaczeniu terenów. O przeznaczeniu terenów stanowi się - stosownie do regulacji art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dopiero w projekcie planu, wówczas dając zainteresowanym możliwość obrony ich naruszonych interesów prawnych. W związku z powyższym należało uznać, iż skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji powodowało, że skarga podlegała oddaleniu już z powodu braku legitymacji czynnej do jej wniesienia, a jeżeli tak, to zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uznać trzeba za chybiony, również w kontekście powołanego przepisu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy nadto zauważyć, że skoro skarżąca czyniła przedmiotem odniesienia naruszenia jej interesu prawnego ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, obawiając się, że jej sytuacja prawna zostanie uregulowana w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium, wskazać należy, iż taki zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem nie było badanie prawidłowości ustaleń Studium.. Na marginesie należy podnieść, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a w myśl art. 9 ust. 4 tej ustawy ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).