VII SAB/Wa 107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J L i A L na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie z wniosku J L dotyczącego budynku garażowo-gospodarczego usytułowanego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości [...] gmina [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc złotych); IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz J L i A L solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez J L i A L jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w sprawie z wniosku J L dotyczącego budynku garażowo-gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W skardze z dnia 14 listopada 2014 r. skarżący zarzucili wskazanemu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i wnieśli o: -zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; -zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego na podstawie art. 38 k.p.a. pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, -orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, -wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, -zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż PINB w [...] nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r., w terminie uregulowanym w art. 35 k.p.a. Podali, że w dniu [...] lutego 2014 r. organ ten wszczął postępowanie z ww. wniosku i dotychczas nie wydał stosownego aktu. Podali również, że [...] maja 2014 r. wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a organ wojewódzki przedłużył termin załatwienia sprawy o 30 dni, który to także nie został dotrzymany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że z wniosku J L prowadzi postępowanie, o czym zawiadomił pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Wskazał też, że dla wydania rzetelnego rozstrzygnięcia w sprawie duże znaczenie miał fakt rozpatrzenia obszernej ilości materiałów dowodowych składanych przez strony, przy czym poszczególne dowody sobie zaprzeczają, a każda ze stron liczy na orzeczenie korzystne dla niej samej. Powyższe okoliczności powodują znaczne skomplikowanie sprawy. Z akt sprawy wynika, iż J L pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wystąpiła do PINB w [...] o zbadanie legalności budynku garażowo-gospodarczego na działce o nr ewid. [...], sąsiadującej bezpośrednio z jej nieruchomością. W dniu [...] sierpnia 2013 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny ww. obiektu. Następnie, pismem z dnia [...] lutego 2014 r. zawiadomił strony, w tym skarżących, o wszczęciu postępowania we wskazanej sprawie, dotyczącej legalności opisanego budynku. W dniu [...] marca 2014 r. przeprowadził kolejne oględziny spornego obiektu, po czym – w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy odbudowie budynku garażowo-gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]oraz nałożył na M S i J S obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów, wyznaczając termin jego wykonania do dnia [...] września 2014 r. Wymagana dokumentacja została złożona w dniu [...] września 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] organ powiatowy na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał M S i J S do jej uzupełnienia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Dodać też należy, iż na rozprawie przed Sądem w dniu 27 lutego 2015 r., PINB w [...] wniósł o dołączenie do akt administracyjnych, postanowienia [...] WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydanego na podstawie art. 24 § 1-3, art. 25 §1 i art. 26 § 1 k.p.a. o wyłączeniu PINB w [...] – M M od udziału w postępowaniach administracyjnych z zakresu nadzoru budowlanego dotyczących legalności przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego i przekazaniu prowadzenia tej sprawy PINB [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Dostrzegając powyższe zauważyć trzeba, że rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpali tryb zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia 8 maja 2014 r. (a skargę wnieśli w dniu 14 listopada 2014 r.), wystąpili do organu wyższego stopnia z zażaleniem w trybie art. 37 k.p.a. wskazując na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt wynika, iż zażalenie to zostało uwzględnione postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] , którym to organ wyższego stopnia wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy 30-dniowy termin na zakończenie postępowania. Przechodząc do meritum sprawy zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać też należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), i obowiązujące od 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to, weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – v. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – v. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 (Lex nr 1233717), oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (Lex nr 1228235). W tym ostatnim Sąd kasacyjny podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238)." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż rozpoznawana skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez PINB w [...] z wniosku skarżącej z dnia 4 lipca 2013 r. Wniosek ten zawierał żądanie zbadania pod względem legalności budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Bezspornie, dotyczył więc sprawy pozostającej w kompetencji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, a wobec tego mógł skutkować wszczęciem postępowania. Organ na skutek tego wniosku, w dniu [...] sierpnia 2013 r. przeprowadził oględziny obiektu. W zawiadomieniu o wyznaczeniu terminu oględzin (z dnia [...] i [...]lipca 2013 r.), wskazał na art. 85 i art. 79 k.p.a. Zachował się więc tak, jakby już wówczas prowadził postępowanie, bo tylko w jego toku mógł przeprowadzać środki dowodowe; przed formalnym uruchomieniem postępowania mógł natomiast skorzystać z art. 81 ust. 4 i art. 81a Prawa budowlanego przeprowadzając czynności kontrolne w nich uregulowane (i od ich wyniku uzależnić uruchomienie postępowania). O prowadzeniu postępowania zawiadomił jednak strony dopiero pismem z dnia [...] lutego 2014 r., a w okresie od wskazanych oględzin z dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] lutego 2014 r., nie podjął żadnych czynności. W konsekwencji jednak, zobowiązany był do rozpatrzenia sprawy wskazanej we wniosku skarżącej i wydania stosownego aktu administracyjnego. Pomimo podejmowanych następnie czynności, przy czym – w sposób nieefektywny, bo w dużych -niczym nie uzasadnionych- odstępach czasu, nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Niemniej wskazać trzeba, iż na skutek postanowienia organu wyższego stopnia z dnia [...] grudnia 2014 r., organ ten został wyłączony od dalszego prowadzenia sprawy. Wobec powyższego, Sąd uznał, iż PINB w [...] w sposób przewlekły prowadził postępowanie. Jednakże nie było możliwe zobowiązanie tego organu do wydania aktu, zgodnie z brzmieniem ww. art. 149 p.p.s.a., wobec jego wyłączenia orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2014 r. od dalszego prowadzenia sprawy. Przy czym, Sąd orzekając w sprawie miał na uwadze, iż w wyroku z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1381/13 Naczelny Sąd Administracyjny, w kontekście aktualnego brzmienia art. 149 p.p.s.a. stwierdził, że wskazany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także m. in. w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12 (Lex nr 1341597) formułując tezę, iż "Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w jego całokształcie ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które miałyby stanowić odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności). Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności)". W efekcie, kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania postanowienia organu wyższego stopnia wyłączającego PINB w Nowym Dworze Mazowieckim od dalszego prowadzenia postępowania, to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu w ww. zakresie. Jednocześnie Sąd uznał, że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu, to nadal istnienie podstawa do oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości. Dokonując oceny w tej kwestii Sąd stwierdził zaś, iż przewlekłość organu, która niewątpliwie wystąpiła, miała charakter rażący. W tym kontekście Sąd wziął pod uwagę, iż PINB w [...] wobec wniosku skarżącej z dnia 4 lipca 2013 r. obowiązany był przeprowadzić postępowanie co do legalności budynku. Od daty wpłynięcia wniosku do dnia zawiadomienia stron o postępowaniu (co nastąpiło pismem z dnia [...] lutego 2014 r.), organ ten przeprowadził jedynie oględziny obiektu (w dniu [...] sierpnia 2013 r.). Przez kolejnych sześć miesięcy od wskazanych oględzin, nic w sprawie nie zrobił. Tak też w sposób niespieszny prowadził postępowanie, po wskazanym zawiadomieniu o prowadzeniu postępowania. Potrzebował ponad miesiąc na to, aby ponownie przeprowadzić oględziny obiektu, które to odbyły się w dniu 31 marca 2014 r. Kolejną zaś czynność w sprawie podjął dopiero po interwencji organu wyższego stopnia (tj. blisko 3 miesiące później), a to na skutek zażalenia skarżących wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. W dniu [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał bowiem postanowienie uznające zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Postanowienie to wpłynęło do organu powiatowego w dniu [...] czerwca 2014 r., i dopiero wówczas, a dokładnie w dniu [...] czerwca 2014 r. organ ten wydał postanowienie w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Nałożył nim na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji wyznaczając termin do dnia 30 września 2014 r. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów, potrzebował kolejnych 6 tygodni, aby stwierdzić w nich braki i, aby wydać postanowienie dnia [...] listopada 2014 r. wzywające inwestorów do ich uzupełnienia. Zatem, jak z powyższego wynika, organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie w sposób mało efektywny, w zbyt długich odstępach czasu. Potrzebował prawie jednego roku, aby podjąć postanowienie przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto, w toku tego postępowania ani razu, pomimo takiego obowiązku, nie poinformował stron o terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki, czym naruszył przepisy art. 36 k.p.a. Dodać przy tym trzeba, iż wydane przez organ postanowienie, przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w istocie rozpoczyna dopiero postępowanie legalizacyjne. Działając w tak dużych odstępach czasu, organ mógłby więc prowadzić postępowanie w sprawie nawet przez kilka lat, zasłaniając się (jak to uczynił w odpowiedzi na skargę) skomplikowanym jej charakterem i sprzecznymi interesami stron. Takie działanie organu stanowi przejaw rażącego naruszenia art. 12 Kodeksu, regulującego zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Nie charakteryzuje się ani sprawnością, ani efektywnością. Świadczy o złej organizacji pracy, prowadzącej niewątpliwie do przewlekłości postępowania. Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby organ poczynił konieczne ustalenia w sprawie kilka miesięcy wcześniej, skracając znacznie czas trwania postępowania, przede wszystkim – aby postępowanie w tej sprawie z dochowaniem należytej staranności w takim jego organizowaniu, aby mogło ono zakończyć się w rozsądnym terminie, zaczął prowadzić od początku, a nie po ponad pół roku od wpłynięcia wniosku skarżącej. W konsekwencji, powyższe zachowanie organu powiatowego wskazuje na opieszałe i niesprawne działanie, potwierdzając tym samym, iż sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Biorąc powyższe pod uwagę, jak i kierując się treścią ww. art. 149 p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. To też uzasadniało uwzględnienie wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny. Miarkując jej wysokość Sąd wziął pod uwagę okresy zwłoki organu, długość prowadzenia postępowania, jak również charakter sprawy i zgromadzony w niej materiał dowodowy (te ostatnie okoliczności - wobec podnoszonych w odpowiedzi na skargę argumentów o skomplikowanym charakterze sprawy, czego jednak Sąd nie stwierdził). Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.