IV SA/Wa 2387/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Tereny obsługi technicznej gminy wraz z przyległymi terenami usługowo – produkcyjnymi we wsi S.". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów: I. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 2, pkt 3 i pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i § 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, poprzez dopuszczenie terenów pod obsługę gospodarki odpadami (w tym pod lokalizację składowisk odpadów) i pod obsługę infrastruktury technicznej (teren 1IO/IT) oraz pod budowle i urządzenia służące gospodarce rolnej lub ogrodniczej (tereny: 1R/Z, 2R/Z), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz przepisów § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, poprzez dopuszczenie na terenie 1IO/IT, lokalizacji składowiska odpadów w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu; II. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie planu z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1IO/IT, 1U/P i 2U/P; III. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w: § 6 pkt 9, § 13 ust. 6, § 14 ust. 6, § 15 ust. 6, § 16 ust. 6, § 19 pkt 16 uchwały; IV. art. 15 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, poprzez ustalenia zawarte w § 5 ust. 1 pkt 6 i pkt 12 uchwały; V. art. 15 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów: 1IO/IT, 1R/Z i 2R/Z; VI. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, pkt 7 i pkt 9 cyt. ustawy oraz § 4 pkt 6 i pkt 7 oraz § 7 pkt 6 i pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , poprzez dopuszczenie na terenach: 1MN/U, 2MN/U i 1U/P do realizacji zabudowy w odległości od lasów niezgodnej z odległością określoną w § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia oraz, na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części ustaleń: – § 5 ust. 1 pkt 6; – § 5 ust. 1 pkt 12; – § 6 pkt 9, w brzmieniu: "(...) albo zmiana charakteru dotychczasowej działalności, które mogą doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, (...) przeprowadzenia badań archeologicznych i (...)"; – § 13 ust. 6, w brzmieniu: "(...) albo zmiana charakteru dotychczasowej działalności, które mogą doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, (...) przeprowadzenia badań archeologicznych i (...)"; – § 14 ust. 6, w brzmieniu: "(...) albo zmiana charakteru dotychczasowej działalności, które mogą doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, (...) przeprowadzenia badań archeologicznych i (...)"; – § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b; – § 15 ust. 6, w brzmieniu: "(...) albo zmiana charakteru dotychczasowej działalności, które mogą doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, (...) przeprowadzenia badań archeologicznych i (...)"; – § 16 oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenu 1IO/IT; – § 18 oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenów: 1R/Z i 2R/Z; – § 19 pkt 16, w brzmieniu: "(...) albo zmiana charakteru dotychczasowej działalności, które mogą doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, (...) przeprowadzenia badań archeologicznych i (...)"; – załącznika nr 1 do, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenach: 1MN/U, 2MN/U i 1U/P, w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, stanowiącego teren 1ZL. W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszono zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, iż na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, część ustaleń tej uchwały winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik organu nadzoru zmodyfikował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zważywszy, iż akt ten sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym przekazany został Wojewodzie do publikacji w wadliwej formie, w której został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i nie odpowiadał wersji uchwalonej przez Radę uchwały. W efekcie uchwała opublikowana przez Wojewodę nie zachowała ciągłości numeracji. Numery niektórych paragrafów występują kilkakrotnie w tekście uchwały. Zachwiana jest też numeracja poszczególnych punktów. Błędna numeracja dotyczy większości jednostek redakcyjnych. W ocenie pełnomocnika Wojewody, nie można też wykluczyć, że doszło do zmiany zawartości merytorycznej kwestionowanej uchwały, na skutek powstałych błędów. Jednocześnie wyjaśnił on, że w złożonej skardze posługiwano się numeracją jednostek redakcyjnych wynikającą z treści uchwały przyjętej przez Radę, a nie uchwały opublikowanej, której jednoznaczne przytoczenie poszczególnych jednostek redakcyjnych, których stwierdzenia nieważności Wojewoda się domaga, nie jest możliwe. Sam § 13 występuje w niej trzykrotnie, w różnych brzmieniach. Przeprowadzona kontrola wykazała natomiast, że błąd nie powstał w redakcji dziennika urzędowego lecz wersja opublikowana jest wersją przekazaną przez organ wykonawczy gminy. Pełnomocnik skarżącego podał także, iż ze względu na brak rozbieżności pomiędzy oryginałem (aktem przekazanym Wojewodzie do publikacji w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonym bezpiecznym podpisem elektronicznym), a treścią opublikowanej uchwały – nie może wydać obwieszczenia o sprostowaniu błędu przedmiotowego opublikowanego aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Gminy W. reprezentujący Gminę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że uwagi merytoryczne podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie i uzasadnił swe stanowisko. Stwierdził, że przyczyny braku zachowania ciągłości numeracji są przedmiotem ustaleń. Mogło dojść do tego na skutek błędnego sformatowania dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W działaniach tych mieści więc także, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., m. in. orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie, Wojewoda [..] wniósł skargę do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mając na uwadze upływ 30 dniowego terminu, w którym przysługiwało mu uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania tej skargi ma zatem - wobec zmodyfikowania skargi przez Wojewodę - o czym już była mowa - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.). Wynika z niego, iż podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna), zawartych w nim ustaleń. Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p. Art. 15. stanowi, że: 1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. 2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Ustęp 3 art. 15 u.p.z.p. normuje natomiast fakultatywną zawartość planu, wynikającą z uwarunkowań danego terenu. Standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz.1587). Do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu prowadzi także naruszenie trybu sporządzenia planu, o czym już była mowa. W ocenie Sądu, miało ono miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że - tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Pozwala to na stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 20 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedstawiona Wojewodzie do publikacji uchwała w sprawie planu niemal w całości była odmiennie zredagowana niż uchwała przyjęta przez Radę. W dodatku redakcja ta nie odpowiadała przepisom obowiązującego prawa. Wymaga podkreślenia, że uchwała w sprawie planu musi zostać opracowana i opublikowana w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej, wynikającymi z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908). Kwestie publikacji i wejścia w życie aktu prawa miejscowego normuje ustawa z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – m. in. art. 13 (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172). Za spełnienie tego wymogu odpowiada organ wykonawczy gminy, a przekazywany w niniejszej sprawie tekst uchwały opatrzony był bezpiecznym podpisem elektronicznym uprawnionej osoby . W rozpatrywanej sprawie wskazane wymogi tożsamości uchwalonego i opublikowanego aktu nie zostały spełnione. Przedmiotowy akt prawa miejscowego przekazany Wojewodzie do publikacji w formie dokumentu elektronicznego, opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym nie zachował ciągłości numeracji i nie odpowiadał przyjętej uchwale. Numery poszczególnych paragrafów są przemieszane, a niektóre z nich występują kilkakrotnie w tekście uchwały (np. § 13). Zachwiana została także numeracja poszczególnych punktów w tych paragrafach (np. § 16). Błędna numeracja dotyczy większości jednostek redakcyjnych. Nie można też wykluczyć, że na skutek powstałych błędów, doszło również do zmiany zawartości merytorycznej kwestionowanej uchwały. W efekcie do publikacji skierowana została uchwała o treści odmiennej od uchwalonej przez Radę Gminy W., co świadczy o istotnym naruszeniu trybu jej sporządzania. Niewątpliwie istotnym naruszeniem prawa jest uchwalenie planu miejscowego w brzmieniu odmiennym od przyjętego przez radę gminy w przegłosowanej uchwale, a więc z naruszeniem art. 20 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie wadliwość ta uniemożliwiła w praktyce jednoznaczne przytoczenie poszczególnych jednostek redakcyjnych, których stwierdzenia nieważności Wojewoda się domaga. Aktem prawa miejscowego jest akt normatywny opublikowany w dzienniku urzędowym, a nie przyjęty podczas głosowania Rady gminy nad uchwałą w sprawie planu miejscowego. Sytuacją pożądaną i mającą zazwyczaj miejsce, jest zgodność tych wersji uchwały. Jeśli jednak z jakichś przyczyn dojdzie do ich tak znacznej rozbieżności, to wersją przyjętej uchwały w sprawie planu jest treść uchwały opublikowanej w dzienniku promulgacyjnym. Wobec tego Sąd, czyniąc ustalenia w sprawie, nie mógłby - jak początkowo sugerował to Wojewoda - posłużyć się numeracją poszczególnych jednostek tekstu uchwały, umieszczoną w tekście uchwały w sprawie planu, przyjętej przez Radę . Mógł poddać analizie jedynie tekst opublikowany. Ten natomiast zasadniczo różni się od uchwalonego i z racji znacznego zaburzenia numeracji jednostek redakcyjnych i ich powtórzeń numerycznych stał się nieczytelny. Trzeba także nadmienić, że przeprowadzona przez Wojewodę kontrola wykazała, iż błąd ten nie powstał w redakcji dziennika urzędowego, lecz wersja opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...].10.2014 r., poz. [...] jest wersją przekazaną przez organ wykonawczy gminy (art. 15 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Umorzono też postępowanie karne prowadzone przeciwko osobie odpowiedzialnej za przekazanie Wojewodzie do publikacji takiej wersji uchwały ustalając, iż zdarzenie to nie zostało przez nią spowodowane celowo (wyjaśnienia złożone na rozprawie). Uniemożliwia to, jak podkreślił pełnomocnik Wojewody, wydanie obwieszczenia o sprostowaniu błędu przedmiotowego opublikowanego aktu prawa miejscowego na podstawie art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Nadmienić też należy, że z § 57 ust. 1 – 4 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika jednoznacznie, że sporządzenie części tekstowej aktu prawa miejscowego wymaga zachowania zarówno ciągłości numeracji jak i ciągłości alfabetycznej. Reasumując wskazane, istotne naruszenie art. 20 ust. 2 w zw. z ust. 1 tego artykułu u.p.z.p., a więc trybu sporządzenia planu, musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności w całości skarżonej uchwały. W ocenie Sądu, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy fakt prowadzenia postępowania o sprostowanie owej uchwały z wniosku Rady Gminy. W dniu wydania niniejszego wyroku sprostowanie takie nie nastąpiło, a Wojewoda wyjaśnił, iż nie może wniosku tego uwzględnić, podając na rozprawie przyczyny, co do których Rada nie przedstawiła kontrargumentów. W tym stanie rzeczy, nie jest możliwe ustosunkowywanie się do poszczególnych zarzutów, sformułowanej na piśmie skargi, skoro trudności napotyka odniesienie ich do części tekstowej uchwalonego planu. Należy też mieć na uwadze, że ewentualne uwagi Sądu w tym zakresie mogą stracić aktualność w odniesieniu do nowego planu, który zostanie przez Radę przyjęty, prawdopodobnie w innym stanie faktycznym i prawnym. Po uprawomocnieniu się tego wyroku, przy opracowywaniu nowej uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego ulegnie zasadniczej zmianie sytuacja w zakresie choćby użytych definicji. Obecnie są już w aktach prawnych wyższej rangi niż ten akt prawa miejscowego przepisy definiujące przedmiotowe, użyte w uchwale pojęcia. Winny być one zatem zastosowane. Trafne są także wywody skargi co do konieczności uwzględnienia programów ochrony przeciwpowodziowej. Zasadnicze znaczenie ma bowiem prawidłowe określenie zasięgów szczególnego zagrożenia powodziowego na danym obszarze (rzeki C. i D.). Konieczne jest, aby już na etapie tworzenia aktów planistycznych prawidłowo uwzględniane były programy ochrony przeciwpowodziowej – obecnie Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – rzek C. i D.. Do czasu uchwalenia nowego planu może jednak dojść do opracowania mapy zagrożenia powodziowego, co czyniłoby dalsze rozważania Sądu w tym przedmiocie nieaktualnymi. Podobne uwagi odnoszą się także do pozostałych zarzutów sformułowanych przez Wojewodę w treści skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w punktach 1 oraz 2 sentencji.