I OSK 1784/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1661/14 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] i decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...]. Wyrokiem z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1661/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2014 r., którą utrzymana została w mocy decyzja tego organu z [...] maja 2014 r. [...]. Decyzjami tymi odmówiono W. S. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Odmowę Komendant uzasadnił tym, że w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową – 12 lutego 2014 r. W. S. miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem, aktem notarialnym z 24 kwietnia 2013 r., nabył lokal mieszkalny w Luboniu przy ul. R., w którym zamieszkał 17 września 2013 r. W postępowaniu administracyjnym i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. podkreślił, iż występował do organu o przydział lokalu mieszkalnego od 2006 r., jednak jego wniosek nie mógł być załatwiony pozytywnie z powodu dużych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy (korespondencja z lat 2006–2012), wobec tego zdecydował się na zakup lokalu mieszkalnego na co zaciągnął kredyt, a w takiej sytuacji ma prawo do pomocy finansowej, gdyż wykładnia przepisów ustawy o Policji sprowadzająca się do stwierdzenia, że pomoc ta jest możliwa tylko przed nabyciem lokalu ogranicza w sposób nieuzasadniony uprawnienia funkcjonariuszy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na uchwałę Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/09 i wyjaśnił: Kwestia, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej może być rozważana po zgłoszeniu wniosku, zatem istotne jest to, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego – miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie ma warunki mieszkaniowe, a taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis ustawy o Policji, nie byłaby zgodna z, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zasadą demokratycznego państwa prawa. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan faktyczny na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. Należy bowiem uwzględnić, że wnioski o pomoc finansową rozpatrywane są według kolejności ich składania. W konsekwencji należy uznać, że uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej, przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należy oceniać w dniu nabycia przez niego domu mieszkalnego, jeżeli przed takim zakupem nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 95 ustawy. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, W sprawie należy podzielić stanowisko organu, bowiem W. S. w dniu złożenia wniosku 5 marca 2014 r. nie spełniał kryteriów uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu, gdyż spełniający kryterium normatywne lokal mieszkalny już w tym dniu posiadał, w związku ze wcześniejszym jego nabyciem, aktem notarialnym z 25 kwietnia 2013 r. Istota sprawy sprowadza się do zestawienia dat –złożenia wniosku z datą zakupu lokalu mieszkalnego i płynącą z tego zestawienia konstatacją spełnienia (przez uprzedni fakt nabycia lokalu) potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, zgodnie z przysługującym normatywem. Jeżeli zważy się, iż wniosek o uzyskanie pomocy finansowej na zakup lokalu funkcjonariusz złożył po blisko roku od daty zakupu tego lokalu, stwierdzić należało, że obie te czynności nie pozostają ze sobą w bliskim związku. Zasadnie zatem organ uznał, że w chwili składania wniosku, funkcjonariusz miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sytuacji nie doszło do aktualizacji przesłanek uprawniających skarżącego do przyznania mu pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, mimo że w istocie spełnił przesłanki udzielenia mu pomocy finansowej, tj. w chwili zakupu lokalu mieszkalnego nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie spełniał żadnej z negatywnych przesłanek udzielenia mu pomocy finansowej oraz odmówiono mu z przyczyn od niego niezależnych przydzielenia lokalu, 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 133 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez: a) pominiecie w rozstrzygnięciu części faktów wprost wynikających z akt sprawy, tj. faktu, iż samodzielny zakup mieszkania przez skarżącego był bezpośrednim skutkiem odmowy udzielenia przysługującej mu w świetle przepisów pomocy, sytuacji rodzinnej skarżącego (narodziny córki) oraz że skarżący w konsekwencji zakupił mieszkanie na kredyt hipoteczny na 30 lat, na łączną kwotę 310 000 zł, b) wykroczenie w wyroku poza okoliczności wynikające z akt sprawy, przejawiające się w uznaniu, że nie jest wykluczone, że skarżący nie otrzymałby lokalu w 2013 r. oraz w 2014 r., mimo że z akt sprawy, w szczególności z treści pisma z dnia 8 maja 2012 r., jednoznacznie wynika, że z przyczyn faktycznych, tj. pierwszeństwa policjantów zatrudnionych w Komendzie Wojewódzkiej w Poznaniu do przydziału lokalu mieszkalnego, skarżący takiego lokalu nie mógłby otrzymać, 3) art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie przez władzę publiczną, w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Policji, znajdujących się z uwagi na fakt pełnienia służby w analogicznej sytuacji prawnej, polegającej na odmowie udzielenia skarżącemu pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego wyłącznie z uwagi na złożenie przez niego wniosku po dacie zamieszkania w lokalu, mimo iż z żadnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie wynika, aby okoliczność tego rodzaju stanowiła negatywną przesłankę ubiegania się o ww. pomoc finansową. Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Kwestię mieszkań służbowych funkcjonariuszy Policji regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) art. 88 i następne. Wynika z nich zasada – art. 88 ust. 1 – że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Natomiast policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość – art. 94 ust. 1. Z przepisów tych wynika, że przesłanką pozytywna otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale jest status policjanta w służbie stałej, jednak ustawa o Policji przewiduje też przesłanki negatywne, nie pozwalające na przydział lokalu. Wymienia je art. 95 ust. 1 ustawy i są one, oprócz wymienionej w pkt 1-szym, identyczne jeśli idzie o niemożność przydziału lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie, jako prawa zamiennego, alternatywnego wobec przydziału lokalu. Jedną z przesłanek negatywnych jest posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy – art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Na tle tych przepisów i regulacji ustaw dotyczących innych służb mundurowych w kwestiach mieszkaniowych, które są identycznie unormowane jest bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego. W niniejszej sprawie została powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08. Odnosi się ona co prawda do funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak wobec tożsamości regulacji w zakresie uprawnień funkcjonariuszy tej służby dot. mieszkań z unormowaniami dot. funkcjonariuszy Policji teza tej uchwały może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd zajmował się m.in. kwestią na jaką datę – nabycia lokalu czy złożenia wniosku – należy oceniać uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej. Sąd stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją jest rozważana kwestia czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie przesłanek musi być zatem ocenione na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji i Wojewódzki Sąd Administracyjny na takim stanowisku (powołując się na uchwałę) stanęły, uznając, ze W. S. w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, posiadał bowiem lokal mieszkalny, który nabył rok wcześniej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego reprezentowanym w ww. skardze, co do daty na jaką ma być dokonywana ocena przesłanek przyznania pomocy finansowej. jednak na uwadze należy mieć to, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Zresztą z uzasadnienia tej uchwały i jej tezy taki właśnie wniosek należy wyprowadzić. Teza, że złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej jak najbardziej ma zastosowanie do stanu niniejszej sprawy. Z całego postępowania skarżącego wynika, ze od 2006 r. usiłował on zrealizować swoje prawo do lokalu mieszkalnego przydzielonego przez Policję, jednak stanowisko organów było jednoznaczne – przydział lokalu na podstawie decyzji nie był możliwy, wobec braku mieszkań. Mimo zatem spełnienia przesłanki pozytywnej z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i braku przesłanki negatywnej z art. 95 ust. 1, o których mowa wyżej lokal mieszkalny nie mógł być przydzielony z przyczyn od skarżącego niezależnych. W takiej sytuacji miał on prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jako świadczenia zamiennego za prawo do przydziału na podstawie decyzji administracyjnej. Z prawa zamiennego usiłował skorzystać, wobec tego, że zaspokoił swoją potrzebę mieszkaniową we własnym zakresie – nabył lokal mieszkalny, zaciągając kredyt bankowy. Rzeczywiście wniosek o przyznanie tej pomocy złożył po prawie roku od nabycia lokalu – bowiem 12 lutego 2014 r. jak wynika z akt sprawy, a nie 5 kwietnia 2014 r. jak podaje Wojewódzki Sąd – gdy akt notarialny został sporządzony 25 kwietnia 2013 r. i po upływie pół roku od sprowadzenia się do niego – 17 września 2013 r. Jednak nie zmienia to faktu, ze domagał się pomocy finansowej na zakup lokalu, jako zamiennego świadczenia za przydział, a przesłanki pozytywne spełniał, przy braku negatywnych. Stanowisko organu i Sądu prowadzi do wniosku, że gdyby skarżący złożył wniosek przez 25 kwietnia 2013 r. lub ew. po tej dacie, ale w czasie bardzo nieodległym to pomoc finansową mógłby uzyskać. Utracił prawo do tego świadczenia, wedle stanowiska Komendanta i Sadu, gdyż wniosek złożył po roku. Przecież Naczelny Sąd w cytowanej uchwale stwierdził, ze złożenie wniosku o pomoc po nabyciu lokalu samo przez się przyznania tej pomocy nie wyklucza. W niniejszej sprawie właśnie sytuacja idealnie do tezy tej przystaje. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718).