I SA/Wa 3522/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty oddala skargę. Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] odmawiającą przekształcenia z zastosowaniem bonifikaty prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działki ew. nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Użytkowanie wieczyste opisanej na wstępie nieruchomości zabudowanej obecnie wielorodzinnymi budynkami mieszkaniowymi, nabyte zostało przez [...] Spółdzielnie Mieszkaniową w W. (przywoływaną dalej jako: "Spółdzielnia") na podstawie decyzji Zarządu Gminy - [...] z [...] grudnia 1991 r., [...] września 1993 r. oraz decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] września 1997 r., wydanych w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm). Pismem z 11 października 2011 r. Spółdzielnia wystąpiła przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki ew. nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w prawo własności w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.p.u.w.". Po sporządzeniu wyceny nieruchomości, na potrzeby ustalenia należnej za przekształcenie opłaty, Spółdzielnia wystąpiła o zastosowanie bonifikaty przy ustalaniu opłaty za przekształcenie prawa w wysokości jaka byłaby stosowana w stosunku do osób fizycznych (pismo z 18 czerwca 2013 r.) W następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. odmówił przekształcenia na rzecz wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w W. na własność z zastosowaniem bonifikaty. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazywał, że w obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięcia stanie prawnym brak jest aktu normatywnego regulującego kwestie udzielania spółdzielniom bonifikat od opłat za przekształcenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bowiem wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt. I SA/Wa 1484/09 stwierdził nieważność regulującej tę materię uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Od powyższej decyzji Spółdzielnia wniosła odwołanie podnosząc, że organ wykonawczy jakim jest Prezydent [...] winien wystąpić do Rady [...] o rozpoznanie wniosku w części dotyczącej bonifikaty za przekształcenie, zgodnie z art. 4 ust 7 pkt 2 u.p.u.w. Spółdzielnia wskazywała ponadto, że wnioski o przekształcenie składała już od 2006 r., a jej pismo, które wpłynęło do organu [...] października 2011 r., nie stanowiło nowego wniosku, ale miało na celu wskazania aktualnych oznaczeń działek, których dotyczy zgłoszone uprzednio żądanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2014 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Odnosząc się do kwstii bonifikaty, Kolegium wskazywało, że w myśl art. 4 ust. 7 pkt 2 u.p.u.w., organ właściwy do wydania decyzji może jej udzielić na podstawie uchwały właściwej rady, w której to uchwale, w myśl art. 4 ust. 11a tej ustawy określa się w szczególności warunki bonifikaty i wysokość stawek procentowych. W dalszej zaś kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że aktem regulującym na obszarze m.st. Warszawy udzielanie bonifikat spółdzielniom mieszkaniowym była do 2010 r. uchwała Rady [...] z [...] maja 2008 r., która jednak została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2010 r. Organ przywołał przy tym zasadnicze motywy jakimi kierował się wówczas Sąd stwierdzając nieważność uchwały. Mając zaś na względzie to, że w konsekwencji tego wyroku brak jest obecnie aktu prawnego regulującego kwestię bonifikat w opłatach za przekształcenie prawa, uznał że wniosek Spółdzielni nie mógł być uwzględniony. Na decyzję tę Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1). art. 4 ust. 7 pkt 2 oraz art. 4 ust. 11 u.p.u.w. przez odstąpienie od jego zastosowania, polegające na przyjęciu, że brak jest aktu prawnego uniemożliwiającego rozpoznanie wniosku; 2). art. 5a powołanej ustawy w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, przez odstąpienie od jego zastosowania, polegające na wyborze rozwiązania wykluczającego możliwość rozstrzygnięcia zawierającego udział pomocy publicznej w kosztach mieszkaniowych, pomimo obowiązujących przepisów dających podstawę do uwzględnienia takiego udziału w postaci bonifikaty; 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od ich zastosowania, polegające na wskazaniu braku podstawy prawnej do określenia stawki bonifikaty przy jednoczesnym uznaniu odmowy jakiejkolwiek wysokości bonifikaty za zgodną z prawem, pomimo wyraźnej podstawy dla określenia takiej bonifikaty przez organ gminy. Odwołując się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I SA/Wa 1484/09 skarżąca wywodziła, że regulacja zawarta w ustawie z 2005 r. w zakresie udzielania bonifikata za przekształcenie prawa jest regulacją kompletną, a więc istnieje podstawa prawna do jej udzielania. Wskazywała przy tym, iż Sąd ów zakwestionował możliwość ustalania przez gminę w drodze uchwały mającej charakter aktu generalnego, warunków udzielania bonifikaty. W tej sytuacji Miasto [...] nie mogło skutecznie odmówić udzielenie Spółdzielni bonifikaty powołując się na rzekomy brak podstawy prawnej w postaci uchwały stosownego organu gminy. Zdaniem skarżącej Zarząd Dzielnicy winien zawiesić postępowanie w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem i wystąpić do Rady m.st. Warszawy o organu uchwałodawczego gminy celem wywiązania się z ustawowego obowiązku podjęcia uchwały. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy celem rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dzielnicy W. z [...] kwietnia 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. Nr 83) – przywoływanej dalej jako "u.p.u.w." lub "ustawa przekształceniowa" W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, będąc użytkownikiem wieczystym zabudowanego budynkami mieszkalnymi gruntu nieruchomości położonej przy ul [...] w W., które to prawo uzyskała przed [...] października 2005 r., jest w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy podmiotem uprawnionym do przekształcenia tego prawa w prawo własności. Poza sporem jest również, że prawo użytkowania wieczystego Spółdzielni nie zostało nabyte w okolicznościach, o których stanowi art. 1 ust. 1a u.p.u.w., a tym samym jego przekształcenie mogło się odbyć jedynie odpłatnie (vide art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym i nie budzą także wątpliwości Sądu. Istotą sporu natomiast jest to, czy w sytuacji, gdy organ stanowiący gminy (tu Rada W.) nie określił w drodze uchwały warunków udzielania bonifikat za przekształcenie i wysokości jej stawek procentowych, organ orzekający o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego mógł jej udzielić spółdzielni mieszkaniowej samodzielnie, kierując się w tym względzie wyłącznie przepisami przywoływanej wyżej ustawy – jak twierdzi skarżąca, czy też takiej kompetencji jest on pozbawiony i wobec braku możliwości uwzględnienia żądania, powinien odmówić konwersji prawa z zastosowaniem bonifikaty- jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Względnie, czy w takich okolicznościach faktyczno-prawnych winien on, kierując się zasadami z art. 106 § 1 k.p.a., wystąpić do organu stanowiącego gminy z inicjatywą podjęcia w tym przedmiocie uchwały i do tego czasu zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Analizując ten problem prawny przede wszystkim należy mieć na względzie, że w stanie prawnym w jakim wydano zaskarżoną decyzję przepis art. 4 u.p.u.w. - w następstwie nowelizacji ustawy przekształceniowej dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 206, poz.1590), a także kolejnej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 187, poz.1110) - uzyskał inną treść normatywną niż miało to miejsce w dacie podejmowania uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/09. O ile zatem przed wejściem w życie pierwszej z wymienionych nowelizacji (tj. przed 7 stycznia 2010 r.) istotnie nie było podstaw do wydawania przez organy gminy aktów generalnych regulujących kwestię bonifikat (a więc aktów prawa miejscowego), gdyż organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (w przypadku gruntów stanowiących ich własność) lub wojewoda (w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa) wyrażały jedynie wówczas zgodę na bonifikatę i nie kreowały zasad i warunków jej udzielania, o tyle sytuacja ta zmieniła się diametralnie po 7 stycznia 2010 r. W efekcie bowiem tej nowelizacji art. 4 ust. 7 ustawy uzyskał brzmienie: "Organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1)Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku" Dodano także po ust. 11 ww. artykułu ust. 11a, zgodnie z którym "w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych." Sam zaś ust. 11 art. 4 ustawy przekształceniowej, odsyłając odpowiednio do zarządzenia wojewody oraz uchwały właściwej rady lub sejmiku przy ustalaniu wyższej niż przewidziano to w ust. 8-10 artykułu 4 bonifikaty, wymieniał te akty jako "podstawy" podejmowanego w tym względzie rozstrzygnięcia, a nie - jak miało to miejsce przed 7 stycznia 2010 r. - jako formy wyrażania przez te organy akceptacji, warunkującej zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej wyższej niż określona ustawą stawki bonifikaty. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym podejmowane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 11a u.p.u.w. uchwały właściwej rady gminy lub sejmiku (w przypadku gruntów samorządowych) oraz zarządzenia wojewody (w przypadku gruntów Skarbu Państwa) stanowią akty, które w powiązaniu z przepisami ustawy kreują materialnoprawne przesłanki zastosowania bonifikaty. Dopóki zatem nie zostaną one uchwalone (wydane), udzielenie bonifikaty - za wyjątkiem jej szczególnych rodzajów uregulowanych wprost w ustawie (np. 50% bonifikaty przysługującej w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu wpisanego do rejestru zabytków, przewidzianej w art. 4 ust. 10 ), nie jest możliwe. Z tego względu wyrażony w przywoływanym przez skarżących (jak też organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2010 r. pogląd, wedle którego przepisy ustawy przekształceniowej – w zakresie wyrażania zgody przez odpowiedni organ – nie dają podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym odnoszącym się do wszystkich podmiotów działających na terenie gminy, nie może być odnoszony do aktualnego brzmienia tej ustawy. Podobnie nieuprawnione jest odnoszenie do obecnie obowiązujących przepisów ustawy, wyrażonego w tym wyroku poglądu o kompletności regulacji ustawowej w zakresie bonifikat. Reasumując zatem stwierdzić należy, że w obowiązującym stanie prawnym, mimo że art. 4 ust 7 u.p.u.w. przyznaje organowi orzekającemu o konwersji praw kompetencje do udzielenia uznaniowej bonifikaty od należnej za przekształcenie opłaty, to jednak warunkiem sine qua non skorzystania przez organ z tego uprawnienia, a w konsekwencji podjęcia w tym względzie pozytywnej dla użytkownika wieczystego decyzji, jest obowiązywanie w dacie orzekania w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego uchwały właściwej rady lub sejmiku określającej warunki tejże bonifikaty oraz wysokość jej stawek procentowych, jak przewiduje to ust. 11a ww. artykułu. Skoro zaś w dacie wydawania przez Zarząd Dzielnicy [...] pierwszoinstancyjnej decyzji w przedmiocie wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, tego rodzaju akt o charakterze generalnym (akt prawa miejscowego), ani o charakterze indywidulanym (ustawa wszak nie wyklucza możliwości podjęcia aktu kształtującego zasady udzielania bonifikat adresowanej do zindywidualizowanych podmiotów) nie obowiązywał, to wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Nie istniały bowiem normy prawa materialnego, w oparciu o które możliwe byłoby władcze ukształtowanie administracyjnoprawnego stosunku w sposób oczekiwany przez Spółdzielnię. Zgodnie natomiast z ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej zobligowane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że wszelkie ich poczynania muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa materialnego i procesowego. To z kolei prowadzić musi do konkluzji, że ww. decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2014 r. odpowiada prawu, a w konsekwencji zgodna z prawem jest również utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium. Podnoszone zaś zarzuty skargi, wskazujące na rzekome naruszenie art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11 u.p.u.w., którego to naruszenie Spółdzielnia upatruje w odmowie uwzględnienie jej wniosku, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia przez Kolegium art. 5a ww. ustawy w powiązaniu z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że ustanowiony w art. 5a u.p.u.w. nakaz uwzględniania przy stosowaniu ustawy przepisów o pomocy publicznej, aktualizuje się dopiero w momencie, gdy pomoc taka (przybierająca postać ulgi w zapłacie opłaty za przekształcenie, czy też bonifikaty od tej opłaty) ma zostać stronie udzielona. Przepisy o pomocy publicznej, do których 5a ww. ustawy odsyła, a więc przede wszystkim art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), mają wszak na celu zapobieganie nieuzasadnionemu preferowaniu niektórych przedsiębiorców przez organy władzy, podmioty publicznoprawne lub regulacje różnej rangi, a przez to zapobieganie naruszaniu zasad konkurencyjności przy wymianie handlowej między państwami członkowskimi. Nie mają one natomiast na celu - jak zdaje się uważać skarżąca – kreowanie roszczenie o przyznanie pomocy państwa podmiotom komercyjnym czy osobom fizycznym. Stąd także co najmniej niezrozumiałe jest powiązanie przez Spółdzielnię ww. przepisu z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który to przepis stanowi, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Przepis ten jest bowiem, jak zauważył to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. P 3/02 (OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58), przepisem zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie politykę państwa, a nie wskazującym na standard realizacji tej polityki, a tym bardziej przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób. Nie ma racji również skarżąca, że wobec braku uchwalenia przez Radę m.st. Warszawy zasad i warunków udzielania bonifikat za przekształcenie na rzecz spółdzielni mieszkaniowych prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ rozpoznający sprawę winien na zasadzie art. 106 § 1 k.p.a. wystąpić do Rady W. z własną inicjatywą podjęcie takiej uchwały i do tego czasu zawiesić postępowanie w sprawie, a niedopełniając tego obowiązku naruszył ww. przepis w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przede wszystkim bowiem uchwała, o której mowa w art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a u.p.u.w., nie jest aktem podejmowany w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w ramach uregulowanego art. 106 § 1 k.p.a. tzw. trybu współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji i żaden z przepisów ustawy przekształceniowej obowiązku współdziałania w tym zakresie pomiędzy organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego i organem orzekającego w sprawie nie przewiduje. W konsekwencji zatem nie istnieje w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy kwestia zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., determinująca do chwili jego rozstrzygnięcia przez inny organ (lub sąd) konieczność zawieszenia postępowania. Aczkolwiek godzi się w tym miejscu zauważyć, że niewykonywanie przez upoważnione i zobowiązane do tego organy delegacji ustawowych (zaniechanie prawodawcze) musi budzić poważne zastrzeżenia z punktu widzenia ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i imperatywu działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Taki stan rzeczy nieuchronnie wszak prowadzić musi do sytuacji, że przewidziane ustawą uprawnienia jednostki, których warunki przyznania konkretyzować ma akt prawa miejscowego (tudzież akt o charakterze indywidualnym), z powodu tegoż zaniechanie nie mogą być zrealizowane. Sposób wykonywania obowiązków przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego pozostaje jednak poza zakresem oceny Sądu w niniejszej sprawie i nie może determinować oceny legalności podjętej w takich uwarunkowaniach prawnych decyzji. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także fakt błędnego oznaczenie w zaskarżonych decyzjach jako wniosku inicjującego postępowanie pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] października 2011 r., podczas gdy pierwsze pismo, które uruchomiło postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa zakończone ostatecznie kwestionowaną decyzją pochodziło z roku 2006 - nawiązuje do niego m.in. znajdujące się w aktach sprawy pismo Spółdzielni z [...] grudnia 2009 r. (k nr 2 akt administracyjnych). Zważyć jednak należy, że po nowelizacji z dniem 9 października 2011 r ustawy przekształceniowej, do wszystkich zawisłych przed tą datą postępowań w sprawach o przekształcenie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu aktualnie obowiązującym (por. art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011 r.). To z kolei oznacza, że dla ustalenia stanu prawnego będącego podstawą wydania decyzji data złożenia wniosku o przekształcenie, jest od dnia wejścia w życie tej nowelizacji okolicznością irrelewantną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.