I SA/Wa 1484/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Rady Miasta W. na rzecz Spółdzielni [...] w W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta W. w dniu [...] maja 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie spółdzielniom mieszkaniowym bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustalenia stopy procentowej oprocentowania należności z tytułu przekształcenia w przypadku rozłożenia opłaty na raty. Powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 5 i 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 i z 2007 r. Nr 191, poz. 1371). W § 1 ust. 1 tej uchwały Rada wyraziła zgodę na udzielanie spółdzielniom mieszkaniowym 60 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy, a w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na rzecz spółdzielni mieszkaniowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) wyraziła zgodę na udzielanie 99 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej i wykorzystywanej wyłącznie na cel mieszkaniowy (§1 ust. 3). Jednocześnie w przedmiotowej uchwale określono warunki, jakie musi spełnić spółdzielnia mieszkaniowa, by uzyskać bonifikatę (§ 2 uchwały) oraz ustalono stopę procentową oprocentowania należności z tytułu przekształcenia w przypadku rozłożenia opłaty na raty (§ 3 uchwały) i określono w § 1 ust. 2 uchwały, iż bonifikatę, o której mowa w ust. 1 powiększa się o 1 % za każdy rok trwania użytkowania wieczystego licząc od dnia wydania decyzji o przekształceniu wysokość udzielonej bonifikaty nie może przekroczyć 95 %. Skargę na wymienioną na wstępie uchwałę Rady W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia [...] w W. wnosząc o orzeczenie, że przepis § 1 ust. 3 tej uchwały został uchwalony niezgodnie z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia podniosła, iż odmówiono jej udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z powołaniem się na przedmiotową uchwałę w powodu tego, że nieruchomość nie jest wyłączenie wykorzystywana na cele mieszkaniowe, gdyż oprócz budynku mieszkalnego znajduje się na niej budynek z miejscami parkingowymi. W dniu 2 kwietnia 2009 r. Spółdzielnia skierowała do Rady W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 2 czerwca 2009 r. otrzymała odpowiedź, iż brak jest podstaw do zmiany czy uchylenia zakwestionowanego przepisu przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie, na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. pełnomocnik Rady wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiące przepisy prawa miejscowego na zasadzie art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku objęcia kontrolą sądową aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć zatem należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenia prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto miedzy innymi wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z jej naruszeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną uchwałę doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, aczkolwiek z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. W niniejszej sprawie przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości reguluje ustawa z dnia 9 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Ustawa ta określa przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, podmioty uprawnione do wystąpienia z takim wnioskiem, jak i tryb postępowania prowadzonego przez właściwy organ. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Ust. 2 art. 4 ustawy nakazuje nadto w decyzji o przekształceniu ustalenia tej opłaty, przy czym do jej ustalenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3 a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Określenie wartości nieruchomości stanowi podstawę do ustalenia opłaty. Dopiero konkretne wyliczenie opłaty za przekształcenie uprawnia organ do przeprowadzenia kolejnego etapu postępowania dotyczącego wniosku strony o udzielenie bonifikaty od ustalonej opłaty. W obowiązującym obecnie stanie prawnym omawianej ustawy brak odesłania do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 68 ust. 1 i art. 70 ust. 2 – 4 tej ustawy) dotyczącym udzielania bonifikat, rozkładania opłaty na raty oraz oprocentowania niespłaconych rat. Zauważyć należy, że praktycznie cały art. 4 określający przypadki kiedy bonifikata może być zastosowana i warunki, które muszą być zachowane został znowelizowany ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371). Ustawa od 1 stycznia 2008 r. zawiera własne regulacje odnoszące się do udzielania bonifikat, rozkładania opłaty na raty oraz oprocentowań niespłaconych rat. Art. 4 omawianej ustawy przewiduje bonifikaty obligatoryjne w określonej wysokości, a ponadto dopuszcza wprowadzenie dodatkowych bonifikat w odniesieniu do każdej kategorii nieruchomości oraz zwiększenie bonifikat obligatoryjnych. Bonifikaty udziela organ orzekający o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność. Nie dokonuje tego jednak samodzielnie, lecz w oparciu o uzyskaną zgodę odpowiedniego organu. Jak stanowi art. 4 ust. 7 ustawy organ właściwy do wydania decyzji (w przedmiotowej sprawie Prezydent W.) może udzielić bonifikaty od opłaty, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego za zgodą rady. Wyrażenie zgody przez radę następuje w formie uchwały (art. 4 ust. 7 ustawy). Natomiast zgodnie z ust. 11 a art. 4 w uchwale rady określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy nieuiszczona część opłaty rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3 podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, a właściwa rada w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, może wyrazić zgodę na zastosowanie innej niż określona w ust. 4 stopy procentowej (ust. 5). Zgoda na zastosowanie innej stopy procentowej nie jest podejmowana niezależnie od indywidualnych postępowań w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W przedmiocie tej zgody, jeżeli sprawa dotyczy nieruchomości stanowiących własność gminu, rada gminy podejmuje uchwałę, która jest adresowana do organu właściwego w ramach procedury administracyjnej prowadzącej do wydania odpowiedniej decyzji. Jest to regulacja kompletna, w której nie przewidziano wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, stanowiącym akty prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 398/08 LEX nr 466186). Również decyzja o udzieleniu bonifikaty należy do organu orzekającego. Rada może tylko wyrazić zgodę, lecz nie może zobowiązać organu orzekającego do udzielenia bonifikaty. Uchwała wyrażająca zgodę na udzielenie bonifikaty również nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Przepisy omawianej ustawy – w zakresie wyrażenia zgody przez odpowiedni organ – nie dają podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do wszystkich podmiotów (w przedmiotowej sprawie spółdzielni mieszkaniowych) działających na terenie gminy, nie oni bowiem są adresatami żądań udzielania bonifikaty, lecz konkretny nabywca nieruchomości. Nie tylko udzielenie bonifikaty, ale także zgoda na udzielenie bonifikaty ma charakter indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób (spółdzielni) lub konkretnie oznaczonych nieruchomości, a nie generalnie jak to ma miejsce w przypadku prawa miejscowego. Rada W. nadała zaś przedmiotowej uchwale charakter prawa miejscowego. W ocenie składu orzekającego tego typu uchwała stanowi niedopuszczalne przekroczenie zakresu upoważnienia przedstawionego w art. 4 ust. 5 i 7 pkt 2 omawianej ustawy. Należy stwierdzić, że ponieważ zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, upływ jednego roku od dnia jej podjęcia nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą prawną zaś skargi w niniejszej sprawie stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawienie zostały naruszone uchwała lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle przeprowadzonych rozważań należy uznać, że kontrolowanej uchwale Rada W. nadała, nie mając do tego uprawienia ustawowego, charakter aktu prawa miejscowego, a więc jako niezgodna z obowiązującym prawem w stopniu istotnym, musi zostać wyeliminowana z porządku prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 w/w ustawy.