I SA/Kr 53/15

|Sygn. akt I SA/Kr 53/15 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz, WSA Waldemar Michaldo (spr.), Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 10 grudnia 2013 r. nr XXIX/267/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości I. stwierdza nieważność załącznika zaskarżonej uchwały zatytułowanego "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi- nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy" w zakresie jego pkt G w części obejmującej oświadczenie następującej treści "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karno-skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą", II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Miechowie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Książ Wielki z dnia 10 grudnia 2013 r. nr XXIX/267/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399), art. 12 oraz w związku z art. 10 ust.1ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku: - złożenia w załączniku do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" przez osobę składającą deklarację, oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych z prawdą. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż posiada jego znamiona, tj. cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa również adresata - poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy. Dyspozycja uchwały określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszonych przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy Gołcza. W dalszej kolejności Prokurator podkreślił, że ustawowe wyliczenie w art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o otrzymaniu czystości i porządku w gminach zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Okoliczność ta powoduje, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12). Powoduje to, że tworzony akt prawa miejscowego nie może zawierać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. W ocenie Prokuratora przepisy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w oparciu o które została wydana zaskarżona uchwała, nie upoważniały Rady Gminy Książ Wielki do zawarcia w treści załącznika w jego części G oświadczenia o treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą". Prokurator zaznaczył przy tym, że brak jest jakichkolwiek przepisów rangi ustawowej, które nadawałyby radzie gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karno-skarbową. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. Skoro więc nie istnieje ogólna norma kompetencyjna w tym zakresie, a powołane w uchwale przepisy ustaw nie stanowiły podstaw do zawarcia w deklaracji rygoru odpowiedzialności karnej skarbowej z art. 56 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999r. Kodeks karny skarbowy (Dz.U. 2007 r. Nr 111 poz. 765 ze zm.), to w tym zakresie powinna zostać stwierdzona nieważność uchwały Rady Gminy Książ Wielki. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Książ Wielki zgodził się z zarzutem postawionym przez Prokuratora, iż wprowadzony w uchwale zapis jest sprzeczny z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż przepis ten nie daje prawnych możliwości wprowadzenia w uchwale zapisu, że składający deklarację zna przepisy kodeksu karno- skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą. Przepis art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje gminę do opracowania wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która winna obligatoryjnie obejmować: objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełniania, pouczenie, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ponadto wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi fakultatywnie może zawierać wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wójt nie podzielił natomiast poglądu skarżącego, że doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 12 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Gmina podjęła bowiem uchwałę ustalającą wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Książ Wielki i brak jest podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego o czym stanowi art. 10 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Natomiast w § 2 przedmiotowej uchwały Rada Gminy w Książu Wielkim ustaliła termin składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz termin do złożenia deklaracji w przypadku zamieszkania na danej miejscowości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych, a zatem wypełniła obowiązek ustawowy wynikający z art. 12 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Jednocześnie Wójt poinformował, że w uchwale Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 10 grudnia 2013 r. nr XXIX/267/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, uchwałą nr 11/17/2014 Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 22 grudnia 2014 r. została wprowadzona zmiana w załączniku do ww. uchwały poprzez usunięcie spornego zapisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Książ Wielki z dnia 10 grudnia 2013 r. nr XXIX/267/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że fakt, iż zaskarżona uchwała została zmieniona przez Radę Gminy w Książu Wielkim uchwałą z dnia 22 grudnia 2014 r. nr 11/17/2014 nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie". Skuteczne uchylenie (zmiana) uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Zważywszy więc na różne skutki uchylenia (zmiany) i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należało, że skarga Prokuratora nie jest bezprzedmiotowa. Uchylenia (zmiany) uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie (zmiana) uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), który stanowi, że : 1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. 2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W ocenie Sądu część danych zawarta w deklaracji (załączniku nr 1 do uchwały) nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. Chodzi tu o pkt G deklaracji zawierający oświadczenie o treści cyt. " Oświadczam, że są mi znane przepisy kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą". Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również w Kodeksie Karnym Skarbowym. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził w pkt I nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w zakresie jego pkt G zawierającym oświadczenie cyt. "Oświadczam, że są mi znane przepisy kodeksu karno-skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą". Kończąc rozważania należy wyjaśnić, że częściowa zasadność skargi, nie uzasadniała stwierdzenia nieważności całej uchwały. Analiza zapisów uchwały wskazuje, że wyeliminowanie jedynie zakwestionowanego zapisu nie dezinterguje zapisów całej uchwały i nie uniemożliwia jej wykonania. W związku z powyższym Sąd w pkt II wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a.