I SA/Kr 39/15

|Sygn. akt I SA/Kr 39/15 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz, WSA Waldemar Michaldo (spr.), Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Rady Gminy Gołcza z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVIII/183/12 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Gołcza - stwierdza nieważność załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w zakresie rubryki oznaczonej punktem 4 "Dane identyfikacyjne" w części podrubryk oznaczonych jako "Nr telefonu" oraz "Adres a-mail"- Prokurator Prokuratury Rejonowej w Miechowie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Gołcza z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVIII/183/12 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Gołcza. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013, poz. 1399), art. 12 oraz w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 391 ze zm.) poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku: - podania w załączniku Nr 1 do uchwały nr XXVIII/183/12 Rady Gminy Gołcza z dnia 28 grudnia 2012 r. zatytułowanym "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", danych w postaci "numeru telefonu" i "adresu a-mail" (punkt 4 załącznika) podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż posiada jego znamiona tj. cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa również adresata - poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy. Dyspozycja uchwały określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszonych przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy Gołcza. W dalszej kolejności Prokurator podkreślił, że ustawowe wyliczenie w art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996r. o otrzymaniu czystości i porządku w gminach zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Okoliczność ta powoduje, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Powoduje to, że tworzony akt prawa miejscowego nie może zawierać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. W ocenie Prokuratora wskazane powyżej przepisy ustaw, powołane również jako podstawa prawna kwestionowanej uchwały, nie upoważniały Rady Gminy Gołcza do zawarcia w treści załącznika w jego części nr 4 danych identyfikacyjnych dotyczących: numeru telefonu i adresu a-mail. Prokurator podniósł, że nie ma potrzeby zamieszczania danych dotyczących numeru telefonu i adresu e-mail, skoro osoba wypełniająca deklarację podaje numer PESEL. Podanie tego numeru wraz z imieniem i nazwiskiem pozwala na jednoznaczne ustalenie osoby, która składa deklarację i to nawet wówczas gdyby na terenie gminy zamieszkiwały osoby o takim samym imieniu i nazwisku. Prokurator stwierdził dalej, że pomimo powszechności korzystania przez społeczeństwo z usług telefonicznych oraz coraz szerszego korzystania usług poczty elektronicznej, nie istnieje nakaz prawny by z nich korzystać. Może bowiem zdarzyć się sytuacja, że składający deklarację może nie posiadać telefonu lub też łącza internetowego bądź nawet samego komputera. W takim wypadku, przy zamieszczeniu w deklaracji takich pozycji, osoba taka nie miałaby możliwości pełnego jej wypełnienia. Nadto podanie numeru telefonu i adresu a-mail przez osobę składającą deklarację nie stanowi informacji niezbędnej do obliczenia kwoty opłaty za gospodarowanie odpadami. Wskazując na powyższe i powołując przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 4 załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gołcza wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała była podejmowana przez Radę Gminy Gołcza na podstawie bardzo lakonicznego nowego przepisu art. 6n ust. 1 pkt 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W procesie podejmowania zaskarżanej uchwały pracownicy Urzędu Gminy nie dysponowali odpowiednią wiedzą na temat tego jaką szczegółową treść winna zawierać deklaracja o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dopiero stanowisko dotyczące zagadnień, jakie powinna obejmować deklaracja oraz zagadnień, których deklaracja zawierać nie powinna Ministerstwa Środowiska z dnia 19 sierpnia 2013 r. i wystąpienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zawarte w piśmie DOLiS-072-12/13 z dnia 27 maja 2013 r. jasno określają jakie dane może zawierać deklaracja o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wójt Gminy zaznaczył, że jedynym celem, dla którego w ww. deklaracji zamieszczono obowiązek podania numeru telefonu i adresu e-mail było ulepszenie i usprawnienie komunikacji na linii urząd - zobowiązany do złożenia deklaracji. Jednocześnie Wójt poinformował, że dniu 6 marca 2013 r. została podjęta uchwała XXXI/204/13 Rady Gminy Gołcza w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Gołcza, która uchyliła zaskarżoną uchwałę nr XXVIII/183/12 Rady Gminy Gołcza z dnia 28 grudnia 2012 r. Organ zaznaczył przy tym, że w świetle obowiązujących przepisów działanie organu nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Nadto Wójt nie zgodził się z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepisy te określają kompetencje Rady Gminy Gołcza do podejmowania uchwał stanowiących przepisy prawa miejscowego. Wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie mogły w żaden sposób przesądzić o treści wzoru deklaracji. O treści tej decyduje jedynie bowiem art. 6n ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepisy ustawy o ochronie danych osobowych (por. wyrok sygn. akt II SA/Kr 645/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Skarga Prokuratora Rejonowego w Miechowie jest zasadna i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które narusza w sposób istotny. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Gołcza z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVIII/183/12 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Gołcza. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że fakt, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy Gołcza uchwałą z dnia 6 marca 2013 r. nr XXXI/204/13 nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie". Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Zważywszy więc na różne skutki uchylenia i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należało, że skarga Prokuratora nie jest bezprzedmiotowa. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), który stanowi, że: 1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. 2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W ocenie Sądu część danych zawarta w deklaracji (załączniku nr 1 do uchwały w pkt 4) nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia. Dotyczy to m.in. wskazanego w załączniku nr 1 w pkt 4 zatytułowanym "Dane identyfikacyjne" obowiązku podania numeru telefonu składającego deklarację, jak również adresu e-mail. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że pomimo powszechności korzystania ze społeczeństwa z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać Część (choć może dotyczyć to niewielkiej ilości osób w gminie) składających deklarację może nie posiadać telefonu oraz adresu e-mail i w sytuacji zamieszczenia w deklaracji takiej pozycji, osoby te nie miałyby możliwości prawidłowego (pełnego) jej wypełnienia. Zaznaczyć należy, że z wzoru deklaracji nie wynika, by podanie tych danych było fakultatywne. W rubrykach przeznaczonych na ich wpisanie nie zamieszono bowiem żadnej adnotacji z której wynikałoby, by ich wypełnienie było dobrowolne. Przede wszystkim stwierdzić jednak należy, że podanie numeru telefonu, czy też adresu e-mail osoby składającej deklarację nie stanowi informacji niezbędnych do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Powyższe dane mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia prawa, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. orzekł jak w sentencji wyroku.