II SA/Łd 1258/14

Dnia 3 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 roku sprawy ze skarg I. P.-W. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargi. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 199/205 na działkach nr nr 89/15, 89/29, 89/46, 89/47, 89/48, 89/49, 89/50, 89/51, 89/52, 89/53 i 93/5 w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a, W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem z dnia [...] organ I instancji z wniosku I. P.-W. oraz P. W., opartym o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...]. Pierwsze rozstrzygnięcie tego organu, umarzające postępowania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w toku kontroli instancyjnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. winien pochodzić od strony postępowania, której taki status przysługiwał w postępowaniu zwykłym. Wnioskodawcy nie byli uczestnikami tego postepowania. Fakt, że są współwłaścicielami nieruchomości, na rzecz której ustanowiono służebność przechodu i przejazdu na części nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy nie czyni ich stronami postępowania, żądania zasadnym, bowiem ustalenie warunków zabudowy nie ogranicza niczyich uprawnień właścicielskich, ani praw rzeczowych do nieruchomości. . W odwołaniu z dnia 5 września 2014r. wnioskodawcy zarzucili naruszenie przepisów postępowania, polegające na nieprzyznaniu im statusu strony postępowania. Wskazali, że są współwłaścicielami działki nr 89/39, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a także wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego i błędne uzasadnienie rozstrzygnięcia. Ponadto zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie. Następnie Kolegium wyjaśniło, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Pozwala ono na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z wad wymienionych w treści art. 145 § 1 K.p.a. Przesłanką wznowienia postępowania, powołaną przez wnioskodawców było to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a odnoszące się do faktu obciążenia służebnościami przejazdu i przechodu nieruchomości wchodzących w skład terenu inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak wyjaśnili odwołujący, z pisma organu I instancji z dnia [...] dowiedzieli się, że organ ten nie posiada żadnej wiedzy ani dokumentów potwierdzających fakt istnienia tych służebności. Powołując się na orzecznictwo sądów Kolegium podkreśliło, że odwołujący nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi żadnej z działek wchodzących w skład terenu inwestycji, ani żadnej z działek graniczących z tym terenem. Istnienie planowanego obiektu nie będzie miało zatem wpływu na sferę ich praw i obowiązków, co oznacza, że nie posiadają interesu prawnego w byciu stroną postępowania o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Zdaniem organu II instancji nie można było uznać też za uzasadnione stanowiska, iż interes prawny wnioskodawców znajduje swoje źródło w fakcie, iż działka nr 89/39, której są współwłaścicielami, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że choć przedmiotem inwestycji planowanej przy ul. A 199/205 w Ł. jest budowa centrum handlowo – usługowego, a stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą należą przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale dodatkowym kryterium kwalifikującym takie przedsięwzięcie, jest jego powierzchnia użytkowa nie mniejsza niż 2 ha na obszarach innych niż objętych formami ochrony przyrody, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Natomiast jak wynika z wniosku inwestora, powierzchnia zabudowy planowanego jednokondygnacyjnego obiektu wynosić ma 2620 m2, a więc znacznie mniej niż wynosi kryterium obszarowe dla przedsięwzięcia realizowanego poza obszarami objętymi formą ochrony przyrody (tak jak ma to miejsce w przypadku przedmiotowej inwestycji). W ocenie Kolegium ani charakter inwestycji, ani żaden z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie nie potwierdzały tezy odwołania o szerszym zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, niż zamykający się granicach terenu nią objętego. Nie można też było, zdaniem organu odwoławczego, upatrywać źródła interesu prawnego wnioskodawców w ich uprawnieniach do wykonywania służebności gruntowej, ustanowionej na części terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]. Aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest w tym względzie wyczerpujące, to jednakże zgromadzony w ponownym postępowaniu materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż zapis o ustanowieniu służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez teren gruntu 93/5 i 86/2 oraz 89/31, 89/38, 89/41 i 89/43 na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działki nr 89/39 nie zawiera żadnych ograniczeń. Oznacza to, iż zgodnie z zasadą z art. 288 Kodeksu cywilnego, służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. W ocenie organu odwoławczego współwłaściciele nieruchomości władnącej działki nr 89/39 nie mogli zostać uznani za strony postępowania dotyczącego warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji. Nie sposób bowiem twierdzić, że okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości obciążonej wpłynie na sferę ich praw i obowiązków. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wyniknie dla nich bowiem żadne nowe uprawnienie ani obowiązek. Na etapie realizacji inwestycji inwestor musi uwzględnić istniejącą służebność, a właściciel nieruchomości władnącej musi korzystać z cudzej własności (nieruchomości obciążonej ) w sposób jak najmniej ją uszczuplający. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odrębne skargi do sądu administracyjnego wnieśli I. P.-W. (której skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 1258/14) oraz P. W. (którego skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 1259/14). Obydwoje skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 i § 3, 28, 61 § 4 i art. 91 § 3, art. 75, art. 77, art. 80 , art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przede wszystkim poprzez odmówienie im przymiotu strony postępowania pomimo, że są współwłaścicielami działki nr 89/39, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a także wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego i błędne uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących planowana inwestycji uniemożliwia im realizację przysługujących im ograniczonych praw rzeczowych, ustanowionych na rzecz działki nr 89/39, której są współwłaścicielami. Poza tym według skarżących o statusie strony postępowania decyduje wyłącznie sam fakt istnienia interesu prawnego, a nie fakt jego naruszenia. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skarg. Na rozprawie w dniu 3 marca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi I. P.-W. i P. W. i dalej prowadzić sprawy pod wspólną sygn. akt II SA/Łd 1258/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny uprawniony jest do badania legalności decyzji, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Kontroli sądu poddane zostały rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. organu z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, dalej powoływaną jako decyzja nr [...]. Skargi są niezasadne, choć postępowanie, a zwłaszcza uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie są wolne od błędów. Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji. Przesłanki wznowienia zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a. Żądanie wznowienia postępowania rodzi obowiązek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., chyba że organ uzna, że zachodzą przesłanki do odmowy wznowienia. Wówczas, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. organ postanowieniem odmawia wznowienia. Inicjatorem wznowienia postępowania może być również sam organ, uprawniony do wznowienia postępowania z urzędu, ale z wyłączeniem wznowienia na podstawie 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest gdy żądający wznowienia powołuje się na pominięcie go jako strony w postępowaniu zwykłym. Powyższe powoduje, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jedynie pozytywne ustalenie w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, iż wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania bądź złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. Poza sporem jest, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy. Jednakże nie powołali się na tę właśnie przesłankę – pominięcie ich udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, zatem przy braku wyraźnego wniosku organ nie ma podstaw do badania tej przesłanki. Natomiast skarżący, już reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika jednoznacznie sprecyzowali wniosek żądając wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli w związku z ujawnieniem istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wobec tego organ winien był rozważyć dopuszczalność wniosków skarżących o wznowienie i zbadanie interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania przez osoby nie będących uczestnikami postępowania. Skoro bowiem wznowienia postępowania, (za wyjątkiem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) może żądać wyłącznie strona tego postępowania, co czyniło niedopuszczalnym wniosek skarżących, złożony w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ powinien rozważyć odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast brak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego spornej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zasadność pozostawienia jej w obrocie prawnym wynika przede wszystkim z faktu, że jak trafnie uznały organy, decyzja ta uprawnień skarżących do nieruchomości obciążonej w niczym nie narusza. Skarżący korzystają ze służebności gruntowej przejazdu i przechodu, ustanowionej na części nieruchomości objętej warunkami zabudowy. Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24.04.2012r., sygn.. akt I OSK 229/11, lex nr 1216331). Skoro zatem decyzja owa nie przesądza o fizycznym miejscu zrealizowania inwestycji na obszarze objętym wnioskiem, nie jest podstawą realizacji budowy, brak przesłanek do uznania, że mogłaby naruszyć interes właścicieli nieruchomości władnącej. Nie rodząc praw do terenu decyzja ta nie może też jednocześnie ograniczać uprawnień, jakie w stosunku do nieruchomości posiadają inne osoby, w tym także właściciele nieruchomości władnącej. Tym samym zasadny jest wniosek, że służebność gruntowa obciążająca nieruchomość objętą planowaną inwestycją nie wskazuje na interes prawny skarżących. Nie może być bowiem mowy o potencjalnym nawet naruszeniu praw skarżących do tej nieruchomości. Tak więc wniosek organu w tym zakresie uznać należy za trafny. Jednocześnie oznacza to, że ujawnienie istnienia służebności gruntowej, ustanowionej na części działek objętych wnioskiem inwestora nie okazało się okolicznością istotną w sprawie ustalenia warunków zabudowy, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dla określenia ogólnych warunków przyszłej inwestycji kwestia obciążeń nieruchomości nie ma znaczenia. Powyższe przesłanki przesądzają wniosek, że dla bytu decyzji nr [...], ustalającej warunki zabudowy nie może mieć znaczenia fakt, iż rzeczywiście organ prowadzący postępowanie nie miał wiedzy o obciążeniu służebnościami gruntowymi nieruchomości inwestowanej. W postępowaniu wznowieniowym organy natomiast ustaliły istnienie służebności gruntowej, zatem zarzut niewyjaśnienia okoliczności istotny w sprawie nie jest uzasadniony. Jak słusznie zauważyło Kolegium, sposób wykonywania służebności nie został sprecyzowany w sposób szczególny. To oznacza, ze właściciel nieruchomości władnącej winien ją wykonywać w sposób jak najmniej uciążliwy dla nieruchomości obciążonej. Decyzja nr [...] zawiera przy tym zapis w punkcie II .4., że obiekt budowlany należy projektować (...) zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewniając dostęp do drogi publicznej. Zapis ten gwarantuje konieczność ochrony na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Wówczas organ prowadzący postępowanie zobligowany jest w większym zakresie badać wpływ już konkretnej inwestycji, jej rozmieszczenie na nieruchomości na istniejące ograniczone prawa rzeczowe. Natomiast zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy trzeba rozpatrywać w kontekście charakteru tej decyzji. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich. Z powyższych uwag wynika nietrafność zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis stanowi, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak uzasadniono wyżej, decyzja nr [...] nie narusza interesu prawnego skarżących. W skargach powołano okoliczność, iż inwestor zabudował nieruchomość obciążoną służebnością, uniemożliwiając wykonywanie tego prawa. Warto przypomnieć, że to nie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestor uprawniony jest do realizacji budowy, a dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W tym postępowaniu zarzut ten nie może zatem odnieść skutku. Skargi zwierają zarzut niezapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, nieinformowania stron o przebiegu postępowania oraz o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw strony. Zarzuty nie mogą odnieść skutku, bowiem naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę uchylenia decyzji, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania.(art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Tymczasem, choć w aktach brak powiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a., to jednak skarżący nie wykazali ujemnych skutków tego uchybienia. Należy też uwzględnić, że na etapie postępowania administracyjnego strony składały świadczenia, wnioski dowodowe, były też reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wobec czego zarzut pozbawienia ich uprawnień procesowych przez nieinformowanie o okolicznościach istotnych w sprawie nie może odnieść skutku.. . Reasumując, skargi okazały się pozbawione uzasadnionych podstaw zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu. Wobec powyższego sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. LP