I OSK 229/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 936/10 o odrzuceniu skargi G.G. na pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...]w [...] z dnia [...]lipca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie żołnierzy zawodowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 936/10 odrzucił skargę G.G. na pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...]w [...]z dnia [...]lipca 2010 r. Nr [...]w przedmiocie żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r., dale zwanej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: decyzje administracyjne, określone w nim postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, oraz na bezczynność organów w wymienionych wyżej przypadkach. W myśl § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki, określone w tych przepisach. Sąd wojewódzki przywołał również przepis art. 8 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może złożyć skargę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, wskazane wyżej pismo objęte skargą nie jest decyzją ani postanowieniem, ani innym aktem czy też czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, lecz zawiera jedynie informacje o obowiązujących przepisach prawa materialnego. Sąd wyjaśnił ponadto, iż wbrew twierdzeniom skargi nie nosi znamion decyzji, gdyż nie zawiera minimalnych wymaganych konstrukcyjnych elementów. Są nimi; oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo z dnia 23 lipca 2010 r. nie zawiera wyraźnego rozstrzygnięcia żądania ponadto podobnie jak pismo z dnia 25 marca 2010 r. jest adresowane do pełnomocnika strony. Adresatem decyzji może być jedynie strona postępowania a nie jej pełnomocnik, przepisy procedury administracyjnej dopuszczają jedynie doręczenie decyzji do rąk pełnomocnika. Skoro zatem skarga objęła akt nie podlegający ocenie legalności przez sąd administracyjny, jako niedopuszczalna została odrzucona. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł G.G., zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 104 w zw. z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż pismo objęte skargą nie stanowi decyzji ani postanowienia, lecz w istocie jest jedynie informacją o obowiązujących przepisach prawa materialnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem jest wskazanie podstaw kasacyjnych, które zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., mogą przybrać postać albo naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Strona skarżąca zobowiązana jest podać wszystkie przepisy, które jej zdaniem zostały złamane kwestionowanym orzeczeniem. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przedmiotowa powinność musi być zrealizowana przez wskazanie konkretnych norm prawnych, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. A w przypadku przepisów wieloczłonowych, składających się z ustępów, paragrafów i punktów, niezbędne jest podanie jeszcze jednostki redakcyjnej (jednostek redakcyjnych). Elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co łączy się z wymogiem określenia, jaką postać miały zgłoszone naruszenia prawa, wyjaśnienia na czym uchybienia te miały polegać, a w przypadku wytyku złamania przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ponadto uzasadnienie musi współgrać i stanowić rozwinięcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Ustawodawca zawarł w ustawie procesowej również postanowienia dotyczące zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (sądowoadministracyjnego), której przesłanki są wymienione w zamkniętym katalogu w § 2. Granice skargi kasacyjnej są z kolei wyznaczane przez treść przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty muszą być tak sformułowane, aby ich zakres nie budził wątpliwości. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzupełniania, formułowania domysłów co do tego, o naruszenie jakiego to przepisu mogło chodzić w świetle wywodów skargi kasacyjnej, jak też stawiania hipotez w zakresie uzasadnienia postawienia zarzutu obrazy danego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 741/05, Lex nr 201531; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 383/05, Lex nr 18517; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2574/05, Lex nr 173331; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt I FSK 4/05, Lex nr 173353; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 23857 i wiele innych). Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy wydane przez Dowódcę Jednostki Wojskowej pismo stanowi decyzję administracyjną, postanowienie, inny akt czy też czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Analiza treści tego pisma dokonana przez Sąd I instancji zasadnie prowadziła do konstatacji, iż nie można mu przypisać takich cech. Należy zwrócić uwagę, iż w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie przez decyzję rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (uzasadnienie uchwały SN z 5 grudnia 1988 r. III AZP 1/80 – OSPiKA 1989/59). Powyższych cech nie zawiera pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej w [...], które informuje jedynie o niemożliwości rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w drodze decyzji administracyjnej, z uwagi na brak w obowiązującym stanie prawnym przepisów materialnych umożliwiających realizację żądania skarżącego. Jeżeli treść pisma organu z dnia [...]lipca 2010 r. skonfrontować z treścią wniosku skarżącego, domagającego się wypłaty ekwiwalentu z tytułu wypracowania godzin nadliczbowych, to wspomniane pismo nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. Gdyby nawet przyjąć istnienie minimum czterech elementów niezbędnych do zakwalifikowania aktu jako decyzji – w myśl przyjętej w orzecznictwie praktyki stosownie do wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. I SA 1163/81 (OSPiKA 1982/9-10/169) – to brak rozstrzygnięcia o istocie sprawy uniemożliwia zakwalifikowanie pisma jako chociażby ułomnej decyzji. Zwrócić także trzeba uwagę na fakt, iż w niniejszej sprawie NSA ocenia postanowienie WSA w Gliwicach odrzucające skargę, a zatem orzeczenie kończące sprawę w sposób formalny. Konsekwencją powyższego jest z kolei to, iż wydając tego rodzaju rozstrzygnięcie Sąd I instancji badał dopuszczalności skargi pod kątem procesowym. Sąd ten nie dokonywał natomiast merytorycznej oceny sprawy, a ściślej nie wykładał, ani nie stosował wskazywanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego. Z tych też względów zarzuty "materialne" skargi kasacyjnej dokonania błędnej wykładni ww. przepisów, ich niewłaściwego zastosowania lub w ogóle ich niezastosowania, nie mogą być uznane za uzasadnione. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, iż w sprawie rozważana była procesowa dopuszczalność skargi, a obecnie, przed NSA, prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który zakończył sprawę na etapie formalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zakwestionował dopuszczalność skargi, opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisu procedury sądowoadministracyjnej, tj. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Tak więc jedyną podstawą prawną jaka legła u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia była wskazana podstawa proceduralna, natomiast wnoszący skargę kasacyjną podstawy tej nie zakwestionował i nie zarzucił naruszenia normy prawnej, jaką Sąd I instancji zastosował. Należy podkreślić, iż oddalenie albo odrzucenie skargi przez sąd I instancji jest bowiem konsekwencją zastosowania przez ten sąd innych przepisów postępowania sądowego. Niewskazanie w skardze kasacyjnej żadnego z tych innych przepisów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.