II OSK 1838/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 74/13 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 marca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 74/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta R. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w celu zwiększenia ilości unieszkodliwianych odpadów niebezpiecznych (metodą D9) z 10 m³/d do 60 m³/d, prowadzenia operacji odzysku odpadów niebezpiecznych (metodą R14) w ilości do 29 m³/d, jako alternatywnego sposobu jej wykorzystania, w R. na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb [...]. Organ stwierdził niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. dla terenu położonego w rejonie ulic N., K. i K., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2008r. ([...]). Organ wywiódł, iż zgodnie z § 17 ww. uchwały, przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest lub może być wymagany w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, dopuszcza się wyłącznie, gdy są to elementy niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych lub obiekty i tereny wskazane w ustaleniach szczegółowych planu. Planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane jako wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie spełnia pierwszego z ww. warunków, bowiem ze względu na swoją specyfikę nie jest elementem koniecznym dla prawidłowego funkcjonowania ani miejskich, ani ponadlokalnych systemów inżynieryjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. w R. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że obecna działalność inwestora oparta jest o pozwolenie zintegrowane – decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2009r. zmienioną decyzjami: z dnia [...] kwietnia 2009r. i z dnia [...] lipca 2009r.. Działalność ta polega na: oczyszczaniu ścieków przemysłowych z zakładu M. S.A. i unieszkodliwianiu płynnych odpadów (w tym niebezpiecznych), w ilości do 10 m³/d, przywożonych od dostawców zewnętrznych, którymi są funkcjonujące na terenie województwa łódzkiego i województw ościennych zakłady: galwanizerskie, przemysłu metalowego, metaloplastyki i wyrobów metalowych. Wniosek inwestora obejmuje rozbudowę istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych na działce nr [...], w celu zwiększenia ilości unieszkodliwianych na niej odpadów niebezpiecznych (metodą D9) z 10 m³/d do 60 m³/d i prowadzenia operacji odzysku odpadów niebezpiecznych (metodą R14) w ilości do 29 m³/d, jako alternatywnego sposobu jej wykorzystania. Organ zauważył, iż z przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko z marca 2010 r. wynika, że przedmiotem przedsięwzięcia jest modernizacja istniejącej instalacji unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w celu zwiększenia ilości unieszkodliwianych na niej odpadów niebezpiecznych z 10 m³/d do 60 m³/d oraz prowadzenia alternatywie operacji odzysku odpadów niebezpiecznych w ilości do 29 m³/d, na tej samej instalacji. Modernizacja instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych zakłada podzielenie instalacji celem umożliwienia prowadzenia równocześnie odzysku metodą R14 i unieszkodliwiania metodą D9 odpadów niebezpiecznych oraz zwiększenie mocy przerobowych z aktualnych 10 m³/d do 60 m³/d. Celami rozbudowy są rozpoczęcie działalności w zakresie odzysku odpadów metodą R-14 i zwiększenie ilości przyjmowanych i unieszkodliwianych odpadów. Dla osiągnięcia celów opracowana została technologia unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w celu prowadzenia na tej samej instalacji dwóch procesów: unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych metodą D9 przy zwiększonej ich ilości z 10 m³/d do 60 m³/d, proces ten będzie technologiczną kontynuacją obecnie prowadzonych operacji unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i odzysku na tej samej instalacji niektórych odpadów niebezpiecznych metodą R14 jako alternatywnego sposobu jej wykorzystania. Najistotniejszą zmianą w funkcjonowaniu instalacji będzie prowadzenie alternatywnie procesów odzysku lub procesów unieszkodliwiania odpadów. Skutkować to będzie częściową zmianą katalogu odpadów przeznaczonych do odzysku i unieszkodliwiania (8 nowych rodzajów odpadów w stosunku do aktualnego pozwolenia). Modernizacja instalacji pozwoli na wprowadzenie procesów odzysku części odpadów, które do tej pory były poddawane unieszkodliwianiu (dotyczy kwasu siarkowego, glinianu sodu, wapna pokarbidowego). Nowa technologia przewiduje odzysk tych odpadów i produkcję gipsu, który będzie mógł być sprzedawany na rynku. Pozwoli to wyeliminować znaczne ilości odpadów szlamowych unieszkodliwianych docelowo na składowisku odpadów niebezpiecznych. Wzrostowi przepustowości instalacji towarzyszyć będzie zmiana procesów unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności rozdzielenie procesów odzysku odpadów kwasu siarkowego, glinianu sodu oraz wapna pokarbidowego lub unieszkodliwiania pozostałych odpadów. Przyczyni się to do poprawy warunków prowadzenia obu procesów, pozwoli zwiększyć wydajność (procesy te można prowadzić równolegle), a także umożliwi produkcję gipsu jako wyrobu finalnego. Skutkiem zwiększenia przepustowości instalacji będzie jedynie śladowy wzrost ilości odpadów szlamów zawierających substancje niebezpieczne (19 08 13*) z około 800 Mg/rok do 1168 Mg/rok. Będzie to możliwe dzięki zastosowaniu procesu odzysku odpadów kwasu siarkowego, glinianu sodu oraz wapna pokarbidowego, który prowadzić będzie do powstawania gipsu. Dotychczas całość poddawanych unieszkodliwianiu odpadów była zestalana do szlamu, wywożonego na składowisko odpadów w J. Dzięki procesowi odzysku odpadów nie będzie konieczności podejmowania działań celem zmniejszenia objętości wytwarzanych odpadów szlamowych, a 5 – krotny wzrost ilości przerabianych odpadów szlamowych skutkować będzie jedynie nieznacznym wzrostem ilości odpadów szlamowych składowanych na składowisku. Pozostałe rodzaje odpadów nie będą mieć istotnego wpływu na stan środowiska, brak koniecznych do przedsięwzięcia kroków celem zmniejszenia uciążliwości odpadów. Nie zmieni się sposób postępowania z pozostałymi rodzajami odpadów. Wszystkie powstające w wyniku użytkowania odpady przekazywane są celem unieszkodliwienia lub odzysku specjalistycznym firmom zewnętrznym. Nie zmienią się miejsca magazynowania odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia i wytwarzanych w wyniku użytkowania instalacji. Z kolei z uzupełnienia do raportu z czerwca 2010 r. wynika, że instalacja służy do oczyszczania ścieków przemysłowych z zakładu M. S.A. oraz do unieszkodliwiania płynnych odpadów (w tym niebezpiecznych), przywożonych od dostawców zewnętrznych. Dzięki odbiorowi odpadów przez inwestora dysponującego niewykorzystanymi mocami przerobowymi w instalacji, możliwym jest zagospodarowanie odpadów, które bez oczyszczenia były często wprowadzane do wód powierzchniowych lub do ziemi. Realizacja przez inwestora przedsięwzięcia modernizacji instalacji pozwoli na wykorzystanie pełnych możliwości odbiorowych odpadów. Tym samym, przedsięwzięcie będzie istotnym punktem na wojewódzkiej mapie instalacji unieszkodliwiania odpadów metodami fizyko – chemicznymi. Modernizacja instalacji jest naturalną konsekwencją jej możliwości przerobowych, a niepodjęcie przedsięwzięcia będzie zaprzepaszczeniem szansy, jaką daje istnienie nowoczesnej instalacji unieszkodliwiania odpadów, w miejscu zgodnym z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego oraz obsługiwanej przez wyszkolonych pracowników. W okresie gdy M. S.A. dostarcza zmniejszone ilości ścieków w stosunku do ilości, w oparciu o które była projektowana przedmiotowa instalacja, to dodanie większej ilości towaru z zewnątrz pozwoli zachować optymalny przebieg procesu technologicznego. Planowana rozbudowa dotyczy modernizacji istniejącej instalacji, dzięki czemu będzie bardziej bezpieczna dla środowiska naturalnego, oraz wprowadzenia nowej technologii unieszkodliwiania odpadów w postaci metody R14. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego wynika, że inwestor, aczkolwiek w złożonym wniosku o wydanie decyzji środowiskowej określa przedsięwzięcie jako rozbudowę istniejącej instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, to jednak zamiennie używa również określenia "modernizacja istniejącej instalacji unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych". Organ podkreślił, że "modernizacja" i "rozbudowa" nie są pojęciami prawnymi. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995) "modernizacja" oznacza unowocześnianie, uwspółcześnianie, zaś "rozbudowa" oznacza powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów. Planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane zostało do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. (instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych). Pojęcia "unieszkodliwianie" i "odzysk" nie są tożsame i zdefiniowane zostały w art. 3 ust. 2 pkt 9 i 21 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010r. nr 185, poz. 1243 ze zm.). Przez unieszkodliwianie odpadów rozumie się poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Natomiast przez odzysk rozumie się wszelkie działania niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Analizując powyższe organ odwoławczy wskazał, iż zamierzenie inwestora organ I instancji winien skonfrontować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia planu jako normy powszechnie obowiązujące podlegają wszystkim regułom wykładni na tle ustalonego stanu faktycznego. Przesądzające znaczenie będzie miała funkcja tego zamierzenia w świetle ustaleń planu oraz ograniczenia z niego wynikające w przedmiocie korzystania z terenów, które to muszą być wykładane w sposób ścisły. Zdaniem organu, wskazówkę interpretacyjną powinny też stanowić przepisy art. 73 ust. 3 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska. Stosownie do przepisu art. 73 ust. 3 tej ustawy, w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Przepis art. 73 ust. 3a stanowi jednak, że ust. 3 nie dotyczy budowy i rozbudowy zakładów na obszarach określanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jeżeli plany te nie zawierają ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał na generalną niezgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem uchwalonym w dniu [...] stycznia 2008r. z przyczyn szczegółowo wcześniej przedstawionych. Zaprezentowanego przez ten organ stanowiska organ odwoławczy w pełni nie podzielił wskazując, iż organ I instancji nie analizował w świetle ustaleń planu, obecnej funkcji terenów wykorzystywanych i zagospodarowanych przez inwestora oraz funkcji projektowanych, przy czym nie rozgraniczył także sfer tych zamierzeń oraz zawężająco wyłożył niektóre przepisy planistyczne. Organ odwoławczy wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że w myśl § 17 pkt 1 miejscowego planu w obszarze planu obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisku jest lub może być wymagany, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych oraz za wyjątkiem obiektów i terenów wskazanych w ustaleniach szczegółowych. Teren inwestora znajduje się w jednostce planistycznej 2.IK. Zatem zamierzenia inwestora winny być niewątpliwie skonfrontowane z przepisami § 21 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 i 2 planu, określającymi zarówno przeznaczenie podstawowe terenu, jak i zakres dozwoleń i ograniczeń w jego zagospodarowaniu. Dokonując analizy powyższych przepisów organ I instancji nie ustrzegł się wad poprzez zaniechanie należytej oceny uwzględniającej okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wyrazem tego jest odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dla zamierzeń strony skarżącej, zasadzająca się na generalnej niezgodności tych zamierzeń z ustaleniami planu. Powyższe prowadzi zdaniem Kolegium do wniosku, że przedstawiona przez organ I instancji argumentacja co do niezgodności planowanego przedsięwzięcia w całości z ustaleniami planu nie może być podzielona. Skargą D. J. zaskarżył powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż te, które zostały w niej podniesione. Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8 i 12 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał w szczególności, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Co więcej organ odwoławczy nie wskazał na potrzebę prowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie. Wskazał jedynie, iż nie zgadza się z dokonaną przez organ I instancji oceną materiału dowodowego w świetle zaprezentowanej przez ten organ wykładni postanowień miejscowego planu. W istocie więc nie zgadza się z oceną okoliczności sprawy dokonaną przez organ I instancji. Nie ulega wątpliwości, iż nie jest to podstawa do zastosowania w niniejszej sprawie uregulowania, które upoważnia organ odwoławczy w wyjątkowych sytuacjach do uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy wskazuje raczej na nieuprawnioną rezygnację z merytorycznego załatwienia sprawy i tym samym nie może zasługiwać na ochronę ze strony sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy materiał dowodowy w świetle uwarunkowań opisanych w art. 138 § 2, w związku z art. 136 k.p.a., nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przeciwne działanie organu sprzeciwia się nie tylko zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale również podważa zasadę zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), w szczególności wzbudza wątpliwości co do przestrzegania przez organ odwoławczy zasady praworządności (art. 7 k.p.a.). Konieczność samodzielnej oceny okoliczności sprawy w sposób oczywisty mieści się w kompetencji organu odwoławczego i tym samym wyklucza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do argumentów skargi Sąd wskazał, iż nie zasługują one na uznanie, bowiem zdają się nie dostrzegać, iż organ odwoławczy wydając swą decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w istocie nie dokonał oceny zasadności wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Tym samym przedwczesne są zarzuty wobec stanowiska organu odwoławczego w kwestii oceny zasadności wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien rozważyć w pierwszej kolejności czy materiał dowodowy w toku postępowania administracyjnego został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Jeżeli tak, to powinien poddać go wszechstronnej ocenie dokonując subsumcji okoliczności faktycznych do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, których wykładnia winna być dokonana z uwzględnieniem powszechnie stosowanych reguł interpretacyjnych. Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Kolegium w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w jej uzasadnieniu; 2) błędną wykładnię art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i art. 15 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.); 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe a wiążące wskazania co do dalszego kierunku postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiot i zakres przedmiotowego przedsięwzięcia wymaga uściślenia a następnie oceny oddziaływania w pierwszej instancji na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wskazał natomiast w istocie jedynie na generalną niezgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie analizując w świetle ustaleń tego planu obecnej funkcji terenów wykorzystywanych, zagospodarowanych przez inwestora oraz funkcji projektowanych zamierzeń, nie rozgraniczając także sfer tych zamierzeń – projektowanych działalności, a ponadto dokonał zawężającej wykładni przepisów planistycznych. Uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Kolegium wskazało również temu organowi zasady wykładni planu miejscowego, że przy konfrontacji uściślonego uprzednio zamierzenia inwestora z ustaleniami planu przesądzające znaczenie powinna mieć funkcja planowanego zamierzenia w świetle ustaleń planu oraz ograniczenia z niego wynikające w przedmiocie korzystania z terenów, które to muszą być wykładane w sposób ścisły. Kolegium wskazało, że wskazówkę interpretacyjną powinny też stanowić przepisy art. 73 ust. 3 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska. Dalej organ podniósł, że wbrew zarzutom Sądu dostatecznie wskazał podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i okoliczności, które powinien uwzględnić organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, które mają zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia i nie mogą być jednocześnie przedmiotem uzupełnień w trybie art. 136 k.p.a. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zasadnicze znaczenie mają: przedmiot, zakres przedsięwzięcia, właściwa wykładnia ustaleń planu miejscowego i ocena oddziaływania przedsięwzięcia, które to kwestie nie zostały uwzględnione należycie w pierwszej instancji. Jeżeli nawet Kolegium dokonałoby w przedmiotowej sprawie ustaleń faktycznych, to przejęłoby rolę organu I instancji rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Gdyby natomiast uznało, że planowane lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego to powinno przeprowadzić ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, która przecież nie miała miejsca w pierwszej instancji. Kolegium nie mogło zatem w niniejszej sprawie rozstrzygnąć jej co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie jedynie trybu art. 138 § 2 kp.a. Wydanie decyzji co do meritum przez Kolegium pozostawałoby w sprzeczności z art. 15 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Wskazania Sądu co do kierunku postępowania przez Kolegium wiążą się z zastąpieniem organu I instancji w ocenie sprawy od podstaw i naruszają zasadę z art. 15 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 138 § 2 k.p.a. W dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), który stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zasadnie Sąd wywiódł, że dopuszczalność odstąpienia przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy jest ograniczona. Tylko wykazanie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania, w wyniku którego zachodzi konieczność prowadzenia postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wadliwe stosowanie przepisów prawa materialnego, brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego czy kwestionowanie jego oceny nie stanowią podstawy do stosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę i ocenę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie naruszył zakazu reformationis in pius, nie przesądził treści merytorycznego czy merytoryczno-reformacyjnego oraz kasacyjnego "typowego" zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie. Zależy to od wyników przeprowadzenia postępowania dowodowego, przez jego ewentualne uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym i w oparciu o ustalony stan faktyczny zastosowania przepisów prawa materialnego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Nie może być również uwzględniony, podniesiony w powiązaniu ze wskazanymi wyżej przepisami, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Przepisy te dotyczą oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którą przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Podnosząc ten zarzut skarżący całkowicie pomija fakt, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla przedmiotowej inwestycji był rozpoznawany przez organ I instancji ponownie, po uprzednim uchyleniu przez SKO w P. decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta R. rozpatrując ponownie wniosek o wydanie decyzji uzupełnił postępowanie zgodnie z wytycznymi organu II instancji i ponownie przeprowadził procedurę uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Łodzi oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w R.. Tak więc, wbrew zarzutom skargi, pomimo stwierdzenia niezgodności zamierzenia wnioskodawcy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sprawa została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że stosowanie art. 15 oraz 138 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegać powinno na tym, że organ odwoławczy bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji organu I instancji, nie mając w tym zakresie kompetencji do dokonywania zmian, gdyż nie jest organem właściwym do wydania decyzji wskazać należy, że odwołania są traktowane jako środki zaskarżenia o charakterze dewolutywnym, co wiąże się z przeniesieniem właściwości do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W konsekwencji w sprawach odwoławczych organ rozstrzygający jest innym organem niż przewidziany ustawami szczegółowymi do załatwienia sprawy Przeciwko dopuszczalności wydawania orzeczeń reformatoryjnych przez organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań nie może przemawiać także powołanie się na zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. Ustawodawca, przyjmując przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. miał świadomość istnienia w tym samym akcie prawnym przepisu art. 15 k.p.a., zatem istnienia tego przepisu nie można uznać za wystarczające uzasadnienie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie wszedł w kompetencje organu odwoławczego a jedynie wywiódł obowiązek organu odwoławczego oceny pełnej materiału dowodowego i jego ewentualnego uzupełnienia na podstawie art. 136 k.p.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. jest naruszeniem prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy, pozbawiając prawa do rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.