II SAB/Kr 421/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi E.T. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy D. I. zobowiązuje Wójta Gminy D. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku E.T. z dnia 22 sierpnia 2014 r. II. zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz skarżącego E.T. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E.T. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania prowadzonego przed Wójtem Gminy D. w sprawie niezgodnej z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) Gminy D. zabudowy działki nr [...] w D. w postaci prowadzonego składu budowlanego (żwir, kruszywa, piaski i opału) zrealizowanego - wybudowanego bez pozwolenia na budowę, dla którego to zakładu ustalono dopuszczalną emisję hałasu do środowiska, z uwagi na jej przekroczenia. Jako właściciel działki nr [...], graniczącej bezpośrednio z działką nr [...] E.T. zaskarżył "poczynania Wójta Gminy D. Pana J.P. przed którym toczy się postępowanie w sprawie niezgodnej z prawem zabudowy działki nr [...] ". Skarżący wskazał, że przed wniesieniem skargi wyczerpał środki zaskarżenia, na co wskazuje postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 3 listopada 2014 r. znak [...] . Kolegium uznało zażalenie skarżącego za nieuzasadnione uznając, że "Brak jest podstaw do wydania na podstawie przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o doprowadzeniu do stanu pierwotnego działki nr [...] w D. w sytuacji, gdy Wójt Gminy D. stoi na stanowisku, iż prowadzenie składu i sprzedaży materiałów budowlanych oraz opału w terenie oznaczonym MPZP gminy D. symbolem MNR tj. terenie zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej, w tym usług komercyjnych nie oddziaływujących znacząco na środowisko, pozostaje w zgodzie z ustaleniami MPZP Gminy D. (czemu dał wyraz w przesłanym E.T. piśmie z dnia 19.09.2014r., znak: [...] ". Jednocześnie SKO wskazało, że właściwym w sprawie likwidacji samowoli budowlanej, polegającego na budowie obiektu budowlanego, wbrew ustaleniom obowiązującego MPZP jest nadzór budowlany, gdyż "Do obowiązków tego organu należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa, w tym zgodności zagospodarowania terenu z MPZP, czemu służą instrumenty prawne wskazane w art. 50 i 51 Prawa Budowlanego". Zdaniem skarżącego przytaczając przepisy ustawy Prawo budowlane SKO nie bierze pod uwagę zapisu artykułów adekwatnych do faktycznego stanu sprawy, a mianowicie zrealizowania - wybudowania składu materiałów budowlanych i opału (który w rozumieniu tejże ustawy jest obiektem budowlanym zgodnie z zapisem art. 3 ust. 1 b tj. budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, na której wybudowanie niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego J.T. , prowadzący działalność na działce [...] w miejscowości D. , nie uzyskał). W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego, które powinny prowadzić postępowanie zgodnie z zapisem art. 48, 49, 49b, a uchylają się od prowadzenia postępowania w tym trybie, maja obowiązek wystąpić do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego MPZP. W dalszej części skargi E.T. wywiódł, że jego zdaniem prowadzenie składu i sprzedaży materiałów budowlanych oraz opału na działce nr [...] w D. w terenie oznaczonym w MPZP gminy D. symbolem MNR jest sprzeczne z zapisami MPZP Gminy D. , bądź ten plan jest niezgodny z prawem i narusza zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. Tolerowanie i prezentowane stanowisko Wójta odnośnie zgodnej z prawem (MPZP) lokalizacji składu jest sprzeczne z zapisem podanym w załączniku nr l do UCHWAŁA NR [...] Rady Gminy w D. z dnia 31.07.2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (która jest zgodna z pierwotnym zapisem w tym temacie). Zgodnie z zapisem art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt, Burmistrz albo Prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzna zgodnie (nie naruszającą zapisów studium) z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W związku z powyższym skarżący wniósł o uznanie jego skargi za zasadną z powodu niezgodnego z prawem stanowiska prezentowanego przez organ wykonawczy gminy D. , którego działania znamionujące bezczynność sprzyjają przewlekłości prowadzonego postępowania zarówno przez podległy mu urząd, a także organy nadzoru budowlanego. Postępowanie takie skarżący uważa za naganne także w związku z faktem, iż w 2013 r. wydano decyzję przez Starostwo Powiatowe znak [...] z dnia 11.01.2013 r. orzekającą o ustaleniu dopuszczalnych wartości hałasu przenikających z obiektów punktów sprzedaży opałów, kruszywa i materiałów budowlanych na działce [...] w miejscowości D. prowadzącego przez J.T. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi E.T. . Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniósł, że skarżący wniósł skargę do WSA w Krakowie za pośrednictwem Wójta Gminy D. Działanie takie wydaje się nie mieć oparcia w obowiązujących przepisach i winno skutkować oddaleniem skargi, bowiem zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "ustawa"), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi i jest to możliwe po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy). Skoro więc skarżący dysponował postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 03.11.2014 r., sygn. akt [...] , to powinien do tego organu - jako właściwego - skierować skargę. W ocenie Wójta z tego względu skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Z ostrożności procesowej organ administracji wskazał również na merytoryczny brak zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów. W ocenie skarżącego prowadzenie składu i sprzedaży materiałów budowlanych oraz opału na terenie działki nr [...] w D. w terenie oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego (dalej: "MPZP") gminy D. symbolem "MNR1 jest sprzeczne z zapisami tego planu i narusza zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy D. uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia 31.07.2014 r. W pierwszej kolejności Burmistrz wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy D. w części obejmującej miejscowości: [...] ,[...] ,[...] został uchwalony Uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] w dniu 31 stycznia 2005 r., zgodnie ze studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. uchwalonego Uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia 29 maja 2000 r., podczas gdy skarżący powołuje się na Studium uchwalone w 2014 r. Podnoszony zarzut nie odnosi się więc do aktu prawa miejscowego jakim jest MPZP. Po wtóre w obowiązujących przepisach brak jest podstawy prawnej zobowiązującej organ jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu administracyjnego tj., decyzji zatwierdzającej "niezgodności z prawem prowadzonej na działce nr [...] w D. działalności gospodarczej. Ponadto organ administracji wywiódł, że prowadzenie usługi składu i sprzedaży materiałów budowlanych i opału na działce nr [...] jest zgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie podtrzymano pogląd, że właściwym organem uprawnionym do kontroli obiektów budowlanych i ich zgodności z obowiązującymi przepisami w tym z ustaleniami MPZP są organy wymienione w ustawie - Prawo budowlane, czyli w konkretnym przypadku Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. Skarżący zarzuca również, iż organy nadzoru budowlanego uchylają się od prowadzenia postępowania w przepisanym trybie, gdyż powinny wystąpić do wójta o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego MPZP. Zarzut taki jest całkowicie bezzasadny, gdyż organ nie ma wpływu na działalność organu nadzoru budowlanego w tym zakresie. W niniejszej sprawie przytoczona powyżej zasada przejawia się tym, że organ nie jest uprawniony do działania w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane, gdyż nie leży to w jego zakresie kompetencji. Odpowiednie działania winny być podjęte przez właściwe, wskazane ustawowo, organy, zaś organ nie jest ani obowiązany, ani nawet uprawniony, do działania w zakresie, którego domaga się Skarżący. W związku z powyższym, w ocenie organu skarga E.T. jest całkowicie bezzasadna, a tym samym zgodnie z art. 151 ustawy winna zostać oddalona w całości. Na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. ( k –[...] ) strona skarżąca podniosła, że skład budowlany powstał w 2007 roku, a utwardzenie terenu pod skład i jego podniesienie około 50 cm nastąpiło w 2006 roku, dlatego od 2007 roku skarżący pisze do gminy o pomoc, "ponieważ w tym hałasie i kurzu nie można żyć". Dalej podano, że w odniesieniu do hałasu zapadła decyzja Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska, natomiast nie wszczęto postępowania na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący po raz kolejny podnosił te kwestie w piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r. Jego zdaniem skoro plac budowlany powstał w trybie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, to wójt na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nakazać przywrócenie tej nieruchomości do stanu pierwotnego. Pełnomocnik strony przeciwnej w trakcie rozprawy podtrzymał stanowisko, że kwestia legalności powstania składu budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego. Jego zdaniem skarga nie zawiera zarzutu niewszczęcia postępowania na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem zaskarżenia, który musi zostać wyczerpany jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżący wyczerpał ten tryb, na co wskazuje postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 3 listopada 2014 r., sygn. [...] uznające zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy D. za nieuzasadnione. W tym miejscu należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. Wójt z jednej strony powołuje się na art. 54 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a z drugiej strony twierdzi, że prawidłowy tok wniesienia skargi wymagał, by wnieść ją za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Twierdzenie to jest wewnętrznie sprzeczne. Skoro przedmiotem skargi bez bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy D. , to w świetle powołanego przepisu właśnie za pośrednictwem tego organu skarga powinna zostać wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyczerpanie środków zaskarżenia - w niniejszej sprawie poprzez wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. - nie czyni tego ostatniego organu stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto nawet gdyby skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji, to ta okoliczność nie czyni skargi niedopuszczalną i nie może skutkować jej odrzuceniem. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie spełniała warunki formalne i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy więc przede wszystkim ocenić, czy w postępowaniu administracyjnym zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości oraz czy istnieje on nadal w dacie wyrokowania - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności. W dalszej kolejności rozważenia wymaga zasadność stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz nałożenia na organ grzywny, o czym mowa w § 2 omawianego przepisu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). Natomiast w odniesieniu do pojęcia przewlekłości postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 wyjaśnił, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały obie te formy niedziałania Wójta Gminy D. Przesłane akta administracyjne budzą wątpliwości, co do ich kompletności, zawierają bowiem głównie korespondencję z roku 2014, podczas gdy strona skarżąca twierdzi, że w przedmiotowej sprawie występowała pisemnie do Wójta Gminy D. od 2007 roku i później ( oświadczenie pełnomocnika strony na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r) . Jednakże już na podstawie nadesłanych akt można jednoznacznie stwierdzić, że organ nie wykonywał obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl ust. 2 art. 59 "przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku". Z kolei ust. 3 art. 59 stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Już w piśmie z dnia 7 lipca 2014 r. skarżący wniósł "o spowodowanie podjęcia działań (...) sprawdzających, czy prowadzenie działalności gospodarczej przez sąsiada J.T. jest zgodne z wymogami następujących ustaw: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m. in. pod kątem zgodności zagospodarowania terenu z MPZP dla tego obszaru". Kolejne pismo skarżącego z dnia 22 sierpnia 2014 r. zawiera wniosek "o wydanie postanowienia lub decyzji zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 59 ust. 3, które spowodowałyby zakończenie prowadzenia składu przez pana J.T. na działce [...] w D". Do pisma skarżący dołączył wydruk artykułu opublikowanego na stronie Ministerstwa Gospodarki, w którym między innymi powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 6/08. W ocenie Sądu nie ma żadnych wątpliwości, że pismo to zawiera formalny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, któremu należało nadać bieg zgodnie z przepisami działu II rozdziału 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 61 i nst.) i w tej sprawie wydać stosowny akt administracyjny bądź też podjąć czynność w postaci na przykład pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podkreślenia wymaga, że wójt jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; to w jego kompetencji leży wydawanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu i wyznaczanie terminu na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wydanie decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jeżeli Wójt Gminy D. twierdzi, że jest niewłaściwy do prowadzenia postępowania, to winien przekazać wniosek zgodnie z właściwością ( art. 65 § 1 k.p.a.) bądź wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a k.p.a. Wójt Gminy D. na wniosek skarżącego odpowiedział "zwykłym" pismem z dnia 19 września 2014 r., bez zachowania wymogów proceduralnych określonych w powołanych wyżej przepisach k.p.a. Tym samym pozostawał w bezczynności. Z tego też względu skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w pkt I wyroku zobowiązał Wójta Gminy D. do właściwego - formalnego nadania biegu wnioskowi skarżącego. Termin 14 dni określony w tym punkcie wyroku liczy się od dnia zwrotu akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Jak już wcześniej wskazano w razie stwierdzenia, że zaistniała bezczynność lub postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły sąd jest uprawniony i zobowiązany do dokonania oceny, czy w związku z tym miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz ewentualnie czy zachodzą podstawy do nałożenia na organ administracji grzywny. W niniejszej sprawie Wójt Gminy D. prowadził korespondencję ze skarżącym, próbował wyjaśnić charakter i treść wniosku, informował o właściwym - jego zdaniem - trybie postępowania, więc bezczynność nie miała charakteru rażącego. Z tego też względu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Sąd dokonał analizy powyższych kwestii i doszedł do wniosku, że nie było podstaw do stwierdzenia " rażącego naruszenia prawa ", ani też do nałożenia na organ grzywny – w związku z tym stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie 2 uznał, że nie było potrzeby wyrażania wprost w wyroku wyrzeczenia w kwestii braku spełnienia przesłanek ustawy do przyjęcia prowadzenia postępowania " z rażącym naruszeniem prawa ". Orzeczenie w pkt I wyroku oparto na przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a., natomiast o kosztach w pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu wniesionego w sprawie wpisu od skargi.