VII SA/Wa 1676/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania A. S. i M. S. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., zobowiązującą A. i M. S. do dokonania rozbiórki samowolnie wykonanego dojazdu do działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], powodującego zmianę naturalnego spływu wód opadowych, i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wszczęte na wniosek W. Z. postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego zjazdu. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa była już rozpatrywana przez [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem nr [...] z dnia [...]lutego 2014 r. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiające W.Z. wszczęcia postępowania w sprawie wykonanego, dojazdu do posesji A. i M. S. w miejscowości [...], gmina [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał A. i M. S. rozbiórkę samowolnie wykonanego dojazdu. W ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiotowej sprawie nie dają podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, albowiem dojazd pomiędzy działkami o nr. ew. [...] w miejscowości [...] nie został wykonany w wyniku robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Wykonanemu odcinkowi, który podwyższono i i utwardzono tłuczniem, nie można nadać cech pasa drogowego. Charakter prac świadczy o tym, że nie można ich zakwalifikować jako budowy obiektu drogowego (ulicy), pomimo że doprowadziły do powstania drogi w potocznym rozumieniu. Wykonane prace organ zakwalifikował się jako roboty usprawniające korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Organ wskazał nadto, że w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego drogę zalicza się do budowli, która według definicji pkt 1 lit. b tego artykułu jest obiektem stanowiącym całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W wyniku wykonanych czynności na przedmiotowej działce nie nastąpiło noszące cechy trwałości powiązanie tego materiału z podłożem. W rezultacie wykonania kwestionowanych robót nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów budowlanych, gdyż czynności wysypania na nawierzchnię kruszywa nie można zaliczyć do robót budowlanych. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 455/00. Ponadto stanowisko w tym zakresie zostało już zajęte przez właściwy ze względu na swoje kompetencje, zgodnie przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) organ samorządu gminnego, tj. Wójta Gminy [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruntach W. Z., położonych we wsi [...], przez S. S. W niniejszej sprawie nie znajdzie również zastosowania § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż dotyczy on uzbrojenia technicznego nieruchomości, związanej ze znajdującymi się na niej obiektami budowlanymi. Ponadto przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie do działek przeznaczonych pod zabudowę, nie zaś do działek rolnych, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wykonane prace, w wyniku których powstał dojazd do działki o nr. ew. [...] w miejscowości [...], nie podlegają reglamentacji przepisów Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ uznał za zasadne umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: 1) rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niezgromadzeniu w sprawie kompletnego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności, niezbędnych do pełnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) rażące naruszenie art. 6, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprawidłowym sformułowaniu uzasadnień decyzji, bez podania faktów, które organy obu instancji uznały za udowodnione, dowodów, na których oparły swe ustalenia oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej; 3) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że organ pierwszej instancji niemal całkowicie zaniechał ustalenia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wadliwością postępowania wyjaśniającego; oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na: 1) nieprawidłowym uznaniu, iż dojazd na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], nie został wykonany w wyniku robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; 2) nieprawidłowym uznaniu, iż w wyniku dokonanych przez właścicieli działki nr [...] czynności nie nastąpiło noszące cech trwałości powiązanie materiału z podłożem; 3) nieprawidłowym uznaniu, iż w rezultacie wykonania kwestionowanych robót nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów budowlanych; 4) nieprawidłowym zakwalifikowaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonanych przez uczestników postępowania prac jako robót usprawniających korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem; 5) nieprawidłowym przyjęciu, że wybudowana przez uczestników postępowania droga stanowi dojazd do ich posesji, znajdującej się na działce nr [...], podczas gdy faktycznie działka [...] stanowi własność B. M., która w postępowaniu administracyjny prowadzonym przez Wójta Gminy [...] domaga się wraz ze skarżącym demontażu drogi lub wybudowania przez uczestników postępowania przepustu. Z ostrożności procesowej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez wadliwe uznanie, iż ustalony stan faktyczny nie jest objęty wynikającą z tego przepisu normą prawną. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty są zasadne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., zobowiązującą A. i M. S. do dokonania rozbiórki samowolnie wykonanego dojazdu do działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], powodującego zmianę naturalnego spływu wód opadowych, i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wszczęte na wniosek W. Z. postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego zjazdu. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, która w swym podaniu wskazuje zazwyczaj przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja organu, zgodnie z art. 104 kpa, rozstrzyga sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, odnosząc ją do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1996r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas – jak wskazywał wielokrotnie w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny – jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05; z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 978/05; z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 286/05; z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 910/05). W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że jeżeli podmiot uprawniony, mający przymiot strony, żąda rozstrzygnięcia sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Z akt niniejszego postępowania wynika, że na działce nr ew. [...] znajduje się utwardzony pas gruntu, który jest wyższy niż poziom terenu. Wobec poczynionych ustaleń obowiązkiem organu było określenie charakteru wykonanych robót budowlanych i dokonanie oceny, czy powstały w ich wyniku obiekt można zakwalifikować jako obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a następnie rozważenia, czy prace te wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieuprawniony uchylił się od takiej oceny, a jego rozważania mające uzasadnić prawidłowość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc gdy nie istnieje sprawa administracyjna, podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje Organ winien zatem prawidłowo ustalić stan faktyczny i dokonać jego oceny w świetle aktualnych przepisów prawa i przy uwzględnieniu, czy na przestrzeni czasu, w szczególności w wyniku prac wykonanych przy przedmiotowym dojeździe, doszło do zmiany jego wysokości w stosunku do poziomu otaczającego gruntu i czy w wyniku tego wystąpił skutek, o którym mowa w § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z tych względów na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt. I sentencji. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.