II SA/Wa 1683/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o zwolnieniu K.S. ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) W uzasadnieniu wskazał, że K.S. nie pełniła służby z powodu choroby w nieprzerwanym okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r., tj. przez okres 12 miesięcy i 6 dni. Skoro zatem okres niepełnienia przez K.S. służby z powodu choroby przekroczył 12 miesięcy to zaistniała przesłanka do zwolnienia ze służby w Policji zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Podkreślił, że K.S. we wskazanym okresie nie realizowała ustawowych zadań Policji i wobec tego zadania oraz czynności służbowe zobowiązani byli wykonywać inni policjanci. W tej sytuacji organ I instancji, będąc zobowiązanym do kształtowania sytuacji kadrowej, która zapewni właściwe funkcjonowanie, a przez to zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie działania komendy Policji, miał podstawy do zwolnienia K.S. ze służby w Policji. Powyższe uzasadnione było tym bardziej, że strona w okresie ostatnich trzech i pół roku nie pełniła służby, przebywając na zwolnieniach lekarskich 21 miesięcy i 1 dzień, a zatem 1 rok, 9 miesięcy i 1 dzień. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. i prawidłowo go uzasadnił, wskazując na interes społeczny, który jest tożsamy z interesem służby. Interes społeczny przejawia się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z tych instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii orzeczenia komisji lekarskiej podniósł, że kartą nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. strona została skierowana na badania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] na własną prośbę i do dnia wydania zaskarżonej decyzji ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej nie wpłynęło do organów Policji. Zaznaczył, że zwolnienie policjanta ze służby, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, nie jest w żaden sposób uzależnione od orzeczenia komisji lekarskiej, a organ pomimo skierowania funkcjonariusza na badania kontrolne do komisji lekarskiej, nie ma obowiązku czekać ze zwolnieniem ze służby w oparciu o wskazany przepis ustawy do czasu wydania orzeczenia w tym zakresie. Jedyną przesłanką umożliwiającą zwolnienie policjanta stanowi upływ 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. K.S. swój raport (z dnia [...] maja 2014 r.) o skierowanie na komisję lekarską wniosła do właściwego organu w dniu [...] maja 2014 r., a zatem po wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Natomiast przed uzyskaniem informacji o wszczęciu tego postępowania, pomimo wielomiesięcznego niepełnienia służby z powodu choroby i przebywania na zwolnieniach lekarskich, wniosku o skierowanie na komisję lekarską nie zgłaszała. Tak więc przedmiotowy wniosek należy uznać za działanie pozorne, mające na celu odsunięcie terminu zwolnienia ze służby w Policji. Jednocześnie stwierdził, że Komendant Rejonowy Policji [...] prawidłowo nie uwzględnił wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu orzeczenia komisji lekarskiej, bowiem na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. można zawiesić postępowanie wyłącznie wszczęte na wniosek strony, a w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji zostało wszczęte z urzędu. Co do badania zaś podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się, na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który nie uzależnia zwolnienia policjanta ze służby od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a jedynie od upływu okresu 12 miesięcy od dnia zaprzestania przez policjanta służby z powodu choroby. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania orzeczenia komisji lekarskiej MSW za zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia przedmiotowego postępowania. Organ wskazał, że przebieg służby, choroby czy rodzaj zastosowanego leczenia pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie wobec upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Stąd wniosek o przesłuchanie wskazanej przez stronę osoby jest bezprzedmiotowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.S. wniosła o uchylenie decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2014 r., zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. rozkazów personalnych, opinii służbowych, listy obecności za maj, czerwiec 2014 r. na okoliczność pełnienia służby po powrocie ze zwolnienia lekarskiego oraz akt personalnych co do przebiegu służby w Policji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: • art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że w dniu [...] maja 2014 r. przedłożyła zaświadczenie o niezdolności do służby z powodu choroby, wydane przez właściwego lekarza medycyny pracy, a także, iż zwolnienie ze służby pozwoli na zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie Komisariatu Policji [...], podczas gdy skarżąca w dniu [...] maja 2014 r. przedstawiła zaświadczenie o zdolności do służby, pełniąc służbę do czasu wydania decyzji o zwolnieniu, co, w jej ocenie, miało wpływ na polepszenie stanu bezpieczeństwa na terenie właściwej komórki Policji, • art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez niezrealizowanie wniosku dowodowego w postaci przesłuchania świadka na okoliczność wykonywania obowiązków służbowych w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim, • art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania opatrzenia jej rygorem natychmiastowej wykonalności, podczas gdy służba w Policji do czasu uprawomocnienia się decyzji pozostawała bez negatywnego wpływu na zapewnienie ciągłości wykonywania zadań. Skarżąca zakwestionowała ustalenia organu I instancji dotyczące braku przesłanek warunkujących długotrwałą absencję chorobową oraz okoliczność, że w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. z 18 wystawionych zwolnień lekarskich 12 zostało wydanych przez różnych lekarzy przychodni medycyny rodzinnej. Wskazała, że od lipca 2012 r. cierpiała na [...] i w związku z tym przez 7 miesięcy przebywała na zwolnieniu lekarskim z uwagi na konieczność przeprowadzenia terapii farmakologicznej. Podkreśliła, że w lutym 2013 r. powróciła do służby, a w maju 2013 r. z powodu ostrego bólu [...] została skierowana na Szpitalny Oddział Ratunkowy Wojskowego Instytutu Medycznego CSK MON. Następstwem leczenia były zmiany [...], co przedłużyło leczenie [...]. Stan jej zdrowia wymagał leczenia szpitalnego, gdzie przebywała od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. Operację ratującą [...] przeprowadzono w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] lutego 2014 r. Przez ten okres przebywała na zwolnieniu lekarskim w związku z gojeniem się ran, a także rehabilitacją, co ostatecznie pozwoliło na powrót do służby w dniu [...] maja 2014 r. kiedy przedłożyła zaświadczenie o zdolności do służby, do której pełnienia przystąpiła. W jej ocenie, wykonywała powierzone obowiązki służbowe do dnia wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji. Niezasadnym jest twierdzenie organu, że zwolnienie ze służby, w sytuacji braków kadrowych, przyczyni się do zapewnienia poprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podała również, że wykonywanie czynności służbowych, które do tej pory były oceniane bardzo dobrze, miałoby pozytywny wpływ na realizację zadań Policji biorąc pod uwagę doświadczenie oraz wysoki poziom merytoryczny. Organ zatem niewłaściwie wykazał, że interes społeczny jest tożsamy z ważnym interesem służby i zachodzą przesłanki do opatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Komendant [...] Policji utrzymując w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że K.S. z dniem [...] maja 2013 r. zaprzestała służby z powodu choroby i od tej daty do dnia [...] maja 2014 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim i nie podjęła służby, a co za tym idzie został przekroczony okres 12 miesięcy, o którym mowa w powyższym przepisie ustawy. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w tej formacji mogą pełnić osoby posiadające fizyczną i psychiczną zdolność do jej pełnienia. Zatem przerwanie biegu okresu wskazanego w art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy może nastąpić w przypadku ustalenia zdolności policjanta do pełnienia służby. Przy czym przepis ten odnosi się do stanu zdrowia policjanta, a nie do samego faktu przedłożenia zwolnienia lekarskiego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1188/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2230/13, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Wystąpienie przesłanki określonej w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji nie obliguje wprost do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Aby skorzystać z powołanej podstawy prawnej, organ zobowiązany jest wyjaśnić, dlaczego mając wybór pomiędzy pozostawieniem policjanta nadal w służbie, a zwolnieniem go ze służby, decyduje się wybrać drugą opcję. Decyzja taka jest zatem decyzją uznaniową, co oznacza, że przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania oraz zastosowana przez niego argumentacja. Innymi słowy, Sąd bada jedynie, czy podjęta w drodze uznania decyzja nie posiada cech dowolności. Możliwość pozostawienia w służbie funkcjonariusza, który od 12 miesięcy zaprzestał służby z powodu choroby powinna być oceniana z punktu widzenia określonych w ustawie zadań oraz organizacji Policji, w tym uprawnień i obowiązków przełożonych w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych im jednostek oraz kształtowania składu osobowego podlegającego im zespołu ludzi oraz interesu służby. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjno - prawny. Różni się od stosunku pracy specyficznymi warunkami zatrudnienia, w szczególności charakteryzuje go dyspozycyjność i podległość, z którą związany jest czas służby uregulowany w sposób odmienny od ogólnie obowiązujących zasad. Niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Tymczasem K.S. z uwagi na stan zdrowia wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Długotrwała nieobecność policjantki w służbie wiąże się również z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy pracą, którą miałaby wykonywać skarżąca, przez co dochodzi do kumulacji zadań wykonywanych przez jedną osobę. K.S. została zwolniona ze służby, ponieważ upłynęło 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby i nie ma znaczenia czy po upływie tego okresu stan zdrowia skarżącej pozwalał na podjęcie służby, czy też nie. W sytuacji zatem gdy nieprzerwany okres absencji chorobowej policjantki przekroczył rok organ miał podstawy do przyjęcia, że w przyszłości taki stan się utrzyma. Mógł więc zastosować normę określoną w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, kierując się dobrem służby i koniecznością zapewnienia prawidłowego i niczym niezakłóconego realizowania zadań stojących przed Policją. Sąd nie kwestionuje w żaden sposób wystawianych zaświadczeń lekarskich, ani też nie przeczy potrzebie ich wystawienia (nie ocenia stanu zdrowia funkcjonariusza i potrzeby wystawienia przedmiotowych zaświadczeń) nie ulega jednak wątpliwości, że liczba przedstawionych zaświadczeń i okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich jest znaczna i niewątpliwie wpływa nie tylko na sposób pełnienia służby przez skarżącą, ale również, co wykazał organ, ma dezorganizujący wpływ na pracę Komendy Rejonowej Policji [...]. W ocenie Sądu, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wystarczająca, odnosi się do zarzutów odwołania i spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał zarówno na przesłanki faktyczne, powodujące konieczność zwolnienia funkcjonariuszki ze służby, przepisy prawa, które były podstawą podjętej decyzji, jak i przesłanki uzasadniające nadanie rozkazowi personalnemu organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Ponadto, biorąc pod uwagę treść art. 7 k.p.a., który nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywatela, organ dokonał ich wyważenia i uzasadnił przyjęcie interesu społecznego, który wynika ze szczególnego charakteru Policji, jako formacji opartej na dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa. Wyjaśnił też w sposób wyczerpujący motywy jakie nim kierowały przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, odwołując się m. in. do faktu, że w czasie absencji chorobowej skarżącej jej obowiązki służbowe musieli realizować inni funkcjonariusze, co dezorganizowało pracę jednostki. Należy zaznaczyć, że przedłożenie przez K.S. w dniu [...] maja 2014 r. zaświadczenia lekarskiego o zdolności do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku, wobec upływu do tego dnia 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. rozkazów personalnych, opinii służbowych, listy obecności za maj, czerwiec 2014 r. na okoliczność pełnienia służby po powrocie ze zwolnienia lekarskiego oraz akt personalnych co do przebiegu służby w Policji, ponieważ nie mają one znaczenia materialno-procesowego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż bezpośrednią przyczyną rozwiązania ze skarżącą stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, był upływ 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby, co jest okolicznością niesporną w sprawie. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie nadał rozstrzygnięciu o zwolnieniu ze służby rygor natychmiastowej wykonalności. Swe stanowisko należycie uzasadnił wskazując, że w sprawie zachodzą przesłanki wskazujące na uznanie pierwszeństwa interesu społecznego (interesu służby) nad indywidualnym interesem strony. Uwzględnił przy tym szczególny status i zadania realizowane przez Policję, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której zhierarchizowana struktura, podporządkowana szczególnej dyscyplinie służbowej, wymaga skutecznego i prawidłowego działania. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym względzie za trafną argumentację organu ujętą zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.