II SA/Gl 1559/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skarg M. G. i W. W. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 29 maja 2008 r. nr XX/111/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. ze skargi M. G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu położonego w Mierzęcicach stanowiącego działkę 547, 2. ze skargi W. W. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu położonego w Mierzęcicach stanowiącego działkę 834/4. W dniu 10 października 2002 r. Rada Gminy Mierzęcice podjęła uchwałę nr XLVII/282/2002 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice. Z kolei w dniu 29 maja 2008 r., po stwierdzeniu zgodności z ww. studium, Rada Gminy Mierzęcice podjęła uchwałę Nr XX/111/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Przeczyce-Północ. Pismem z dnia [...] r. M.G., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm.), wezwał Radę Gminy Mierzęcice do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezgodności ww. uchwały w przedmiocie planu miejscowego z ustaleniami studium. Wedle studium działka nr 547 położona bowiem była w przestrzeni osadniczej - obszary typu Z (do zabudowy) - tereny potencjalnego rozwoju infrastruktury rekreacyjnej, podczas gdy w planie miejscowym znajduje się ona na terenie zieleni nieurządzonej z zakazem nowej zabudowy. Wezwanie podobnej co do istoty treści wniosła jako właścicielka działki nr [...], W.W.. Wskazała bowiem, że w świetle studium należąca do niej działka położona była na obszarze o funkcji mieszkalno-usługowej, podczas gdy w planie miejscowym znajduje się ona na terenie zieleni nieurządzonej z zakazem nowej zabudowy. Rada Gminy Mierzęcice nie udzieliła pisemnych odpowiedzi na wniesione doń wezwania. Pismem z dnia [...] r. M.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 29 maja 2008 r. domagając się, z uwagi na sprzeczność ze studium, uchylenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Przeczyce - Północ, przyjętego uchwałą Nr XX/111/2008 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 29 maja 2008 r., dla działki nr 547 (obręb Przeczyce). Skargę co do meritum analogicznej treści, formułującą taki sam zarzut sprzeczności uchwalonego planu z ustaleniami studium, odnoszącą się do działki nr [...] wniosła pismem z tej samej daty W.W.. Skarżąca domaga się uchylenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Przeczyce - Północ, przyjętego uchwałą Nr XX/111/2008 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 29 maja 2008 r., dla działki nr [...] (obręb Przeczyce). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2014 ww. sprawy zostały połączone celem ich łącznego rozpoznania. W obydwu odpowiedziach na skargi Wójt Gminy Mierzęcice uznał zarzuty skarżących za uzasadnione przyznając niezgodność, w przypadku wymienionych działek, ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. W konsekwencji wskazał, że w takich okolicznościach słusznym byłoby doprowadzenie do zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednakowoż Rada Gminy jako organ stanowiący prawo miejscowe nie udzieliła pisemnej odpowiedzi na wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zmianę uchwały Nr XX/111/2008. W zaistniałej sytuacji zasadnym byłoby zatem uchylenie ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru zieleni nieurządzonej w stosunku do działek skarżących gdyż takie rozwiązanie spowodowałoby to, że działki w całości znalazłyby się poza obszarem planu i na podstawie indywidualnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący mieliby możliwość zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 647, zwana dalej: u.p.z.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego obie skargi musiały zostać uwzględnione albowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy Mierzęcice w części odnoszącej się do działek skarżących dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tych częściach jej nieważności. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając formalną dopuszczalność wniesionych skarg wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane przez obydwoje skarżących, obie skargi zostały bowiem poprzedzone stosownym wezwaniem i wniesione zostały z zachowaniem ustawowego terminu. Rozważając z kolei legitymację skarżących do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciele nieruchomości, położonych na obszarze objętym planem: M.G. jako właściciel działki nr [...] położonej w jednostce o symbolu 10Z-ZN i W.W. jako właścicielka działki nr [...] położonej w jednostce o symbolu 11Z-ZN, niewątpliwie są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia ich działek. Ustalenia planu są bowiem wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenów w sposób zamierzony przez podmioty mające tytuł prawny do gruntu. Dopóki bowiem na wskazanych wyżej terenach obowiązuje uchwała z dnia 29 maja 2008 r. nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa, zgodnie bowiem z postanowieniami planu miejscowego tereny o wskazanych wyżej symbolach stanowią tereny zieleni nieurządzonej z zakazem nowej zabudowy. W konsekwencji zaskarżona uchwala ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżących, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skargi podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Podkreślenia wymaga jednak w pierwszej kolejności, że skarga na tę samą uchwałę Rady Gminy Mierzęcice w przedmiocie planu miejscowego z dnia 29 maja 2008 r. była już w przeszłości przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd. Skarga dotyczyła jednak wówczas innej nieruchomości, należącej do innych właścicieli, położonej w innej jednostce strukturalnej. Także zarzuty skargi dotyczyły wówczas innej kwestii niż niezgodność ustaleń planu ze studium. Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1252/08 tut. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej fragmentu zaskarżonego § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, oddalając skargę w pozostałym zakresie. Jak wynika z uzasadnienia przywołanego wyroku ówczesny skład orzekający orzekł jedynie w granicach interesu prawnego ówczesnych skarżących, nie odnosząc się do nieobjętych skargą części uchwały. Przywołany wyrok uzyskał przymiot prawomocności. Zaakcentowania wymaga w nawiązaniu do powyższego, że skargi stanowiące przedmiot obecnej kontroli dotyczą wprawdzie tej samej uchwały Rady Gminy Mierzęcice, jednak innych nieruchomości, innych jednostek strukturalnych i innych odnoszących się do nich ustaleń. Nadto skarżący sformułowali nie podnoszony uprzednio zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały w częściach odnoszących się do przeznaczenia ich działek ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obecny skład orzekający orzekł zatem w tym samym stanie prawnym jednak odmiennym stanie faktycznym. Odnosząc się do zawartego w skargach zarzutu, oraz udzielonych w odpowiedziach na skargi twierdzeń organu, podkreślenia wymaga, iż bezspornym w sprawie jest, że stosownie do postanowień planu miejscowego obydwie działki położone są na ternach zieleni nieurządzonej (10Z-ZN i 11Z-ZN) pomimo, że w studium działka nr[...] położona była w przestrzeni osadniczej – obszary typu Z (do zabudowy) – tereny potencjalnego rozwoju infrastruktury rekreacyjnej, zaś działka [...] położona była na obszarach o funkcji mieszkalno-usługowej (tereny zachowania uzupełnień i intensyfikacji istniejącego systemu osadniczego). Zaakcentowania wymaga zatem w tym miejscu, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji, sporządzenie projektu planu miejscowego następuje m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Wreszcie, zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 tejże ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z mocy z kolei art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy zaś niewątpliwie zaliczyć właśnie do zasad planistycznych. Stąd też stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W niniejszej sprawie spełnione zostały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w częściach odnoszących się do działek skarżących z powodu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki, stanowiące własność skarżących, w planie miejscowym stanowią bowiem część terenu objętego jako zieleń nieurządzona zakazem nowej zabudowy. Jest zaś poza sporem, iż w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały nieruchomości te objęte były postanowieniami studium, uchwalonego w 2002 r., w świetle którego tereny, na których położone są działki przeznaczone były dla potencjalnego rozwoju infrastruktury rekreacyjnej (działka nr [...]), zaś działka [...] położona była na obszarach o funkcji mieszkalno-usługowej. . Okoliczność ta została zresztą w pełni przyznana przez organ Gminy w odpowiedziach na skargi. Taki stan rzeczy, bez stosownych zmian zapisów studium, uniemożliwiał zatem uchwalenie planu miejscowego przewidującego inne przeznaczenie terenu niż określone w studium. Stwierdzenie zaś w części nagłówkowej zaskarżonej uchwały zgodności zapisów planu z ustaleniami studium przyjętego w 2002 r. jest, przynajmniej w odniesieniu do działek skarżących, obiektywnie niezgodne ze stanem rzeczywistym z uwagi na diametralnie różne przeznaczenie terenu w obydwu aktach. Zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi zaś istnieć w dacie podjęcia uchwały. Z tych też względów kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym nieruchomości skarżących, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zaakcentować należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ustaleń planu odnoszących się do należących do skarżących działek zbieżne jest nie tylko z żądaniami skarg lecz także ze sformułowanymi przez Wójta w odpowiedziach na skargi wnioskami. Jak bowiem organ wskazał w obydwu odpowiedziach, przyznając niezgodność, w częściach dotyczących przeznaczenia działek skarżących, ustaleń planu ze studium, zasadnym jego zdaniem byłoby wyeliminowanie ustalonego w miejscowym planie przeznaczenia działek, dzięki czemu działki znalazłyby się poza obszarem planu, a ich zabudowa byłaby możliwa w przypadku uzyskania indywidualnych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Mimo uwzględnienia skarg Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonych części uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak wniosków skarżących.