I SA/Wa 1092/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2015 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] oraz Agencji [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Agencji [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołań Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. oraz Agencji Mienia Wojskowego Oddział Terenowy w K. od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...], orzekającej o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministra Obrony Narodowej z dniem [...] listopada 2005 r. w stosunku do nieruchomości położonej w S., obrębie nr [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], utrzymał decyzję Wojewody w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art.19 ust.3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. nr 163 z 2004 r., poz.1711), dalej "ustawy z 1996 r.", Starosta [...] (dalej "Starosta") stwierdził wygaśnięcie trwałego zarządu Ministra Obrony Narodowej z dniem [...] listopada 2005 r. w stosunku do nieruchomości położonej w S., obrębie nr [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (dalej "decyzja Starosty", "decyzja z 2006 r."). 2. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo R. (dalej "Nadleśnictwo") wystąpiły do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, podnosząc że zarówno w dacie przekazania przedmiotowej nieruchomości Ministerstwu Obrony Narodowej, jak i w dacie dalszego przekazania nieruchomości Agencji Mienia Wojskowego (dalej "Agencji"), nieruchomość ta stanowiła i stanowi w dalszym ciągu las w rozumieniu przepisów o lasach. 3. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 2006 r. 4. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa, Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność tego, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt leśny. 5. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z 2006 r. w związku z wydaniem tej decyzji w szczególności z rażącym naruszeniem art.3 i art.74 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. nr 45, poz435 z późn. zm.) polegającym na objęciu tą decyzją m.in. gruntu stanowiącego las o powierzchni [...] ha. 6. Odwołania od decyzji Wojewody wniosły do Ministra Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. oraz Agencja, kwestionując ocenę Wojewody, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie wydawania przez Starostę decyzji z 2006 r. las. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r., Minister utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając zaskarżone orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Istotą niniejszej sprawy było ustalenie, czy nieruchomość objęta decyzją Starosty z 2006 r., została wcześniej objęta działaniem przepisu art.74 ust.1 ustawy o lasach, przewidującego przejście wskazanych w tym przepisie nieruchomości w zarząd Lasów Państwowych w okresie 1 roku od dnia wejścia ustawy (tj. jednego roku od dnia 1 stycznia 1992 r.). Przywołany przepis stanowił, że lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych: 1) pozostające pod zarządem innych ministrów i nieprzekazane z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, z późn. zm.), 2) wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art.14 ust.1 ustawy, o której mowa w pkt 1, i przekazane pod zarząd innych ministrów, w okresie jednego roku od wejścia w życie ustawy przechodzą, z zastrzeżeniem ust. 2, w zarząd Lasów Państwowych. 2. Ocena zaistnienia albo niezaistnienia wskazanego wyżej skutku w postaci ewentualnego przejścia przedmiotowej nieruchomości w zarząd Nadleśnictwa w trybie uregulowanym w art.74 ust.1 ustawy o lasach wymaga przesądzenia, czy nieruchomość spełnia warunki przewidziane w art.3 tej ustawy (definicja lasu). Ustalić zatem należy, czy przedmiotowy grunt spełnia łącznie trzy kryteria, tj. po pierwsze, czy obejmuje zwartą powierzchnię co najmniej [...] ha (kryterium przestrzenne), po drugie, czy jest pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze) oraz, czy jest przeznaczony do produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia). 3. Decyzją z dnia [...] listopada 1983 r. znak [...] Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego wyraził zgodę na wyłączenie z gospodarstwa leśnego i przekazanie w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej [...] ha gruntów leśnych na terenie Nadleśnictwa R., przedstawionych na załączniku graficznym – wyrysie z mapy gospodarczej Nadleśnictwa R. w skali 1:5000. Jednocześnie wyrażono zgodę na przeznaczenie jedynie [...] ha gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Pozostała część nieruchomości nie zmieniła przeznaczenia. 4. Z protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] listopada 2005 r. wynika, że jedynie działka nr [...] była zabudowana 8 budynkami, podczas gdy pozostałe działki od nr [...] do [...] były niezabudowane. 5. Odnosząc powyższe ustalenia faktyczne do wskazanych w art.3 ustawy o lasach kryteriów uznania gruntu za las stwierdzić należy, że grunt objęty decyzją z 2006 r. spełnia kryteria: 1) przestrzenne - o czym przesądza posiadanie przez ten grunt zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, 2) przyrodnicze - w świetle zebranego w sprawie materiału fotograficznego znaczna część nieruchomości, z wyłączeniem terenu zabudowanego, była bowiem porośnięta roślinnością leśną, 3) przeznaczenia - co do części działki nr [...], nie posiadającej zgody na przeznaczenie na cele nieleśne (7,42 ha). 6. Z racji powyższych okoliczności decyzja Starosty z 2006 r. rażąco narusza prawo, albowiem w dacie jej wydania część objętego tą decyzją gruntu nie pozostawała w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej w związku z objęcia tej części działaniem art.74 ustawy o lasach. 7. Nie zmienia wskazanej wyżej oceny okoliczność oznaczenia gruntów przedmiotowej nieruchomości jako "Tr – tereny różne" w ewidencji gruntów z uwagi na fakt, że co do zasady oznaczenie to nie przesądza o faktycznym wykorzystaniu nieruchomości. IV. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2014 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art.3 w związku z art.6 ust.1 pkt 1 ustawy o lasach poprzez pominięcie kryterium przedmiotowego, jakim jest przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej lub związanej z gospodarką leśną, zdefiniowaną w ustawie, koniecznego do uznania gruntu z las w rozumieniu ustawy o lasach’ - art.18 i 19 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego poprzez uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było przesłanek do stwierdzenia przez Starostę wygaśnięcia trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł w szczególności, co następuje: 1. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zostało spełnione trzecie, obligatoryjne kryterium warunkujące dopuszczalność danego gruntu za las w rozumieniu art.3 ustawy o lasach, tj. kryterium przeznaczenia. Powyższe jest następstwem faktu, że od wielu lat przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele produkcji leśnej lub związanej z gospodarką leśną, o której mowa w art.6 ust.1 pkt 1 ustawy o lasach. Organy nie wykazały, aby taka produkcja była na nieruchomości prowadzona. 2. Wskazanej wyżej oceny nie podważa fakt niezabudowania działek nr [...] – [...], albowiem działki te wykorzystywano na inne cele aniżeli związane z produkcją leśną lub gospodarką leśną, związane z obronnością. Obecnie zabudowane pozostają działki nr [...] i [...] (łącznie 11 ha), podczas gdy reszta gruntów jest wykorzystywana jako pas wzdłuż drogi oraz jako tereny ochronne z uwagi na militarny charakter obiektów zlokalizowanych na terenie zabudowanym. 3. Ze wskazanym wyżej stanem faktycznym w pełni korespondują zapisy w ewidencji gruntów oraz księdze wieczystej nieruchomości – "tereny różne" (Tr). V. Agencja Mienia Wojskowego również wniosła do Sądu skargę na decyzję Ministra, podnosząc zarzuty i argumentację korespondującą z treścią skargi Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. VI. W odpowiedziach na skargi Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy decyzja Starosty S. z dnia [...] stycznia 2006 r., wydana na podstawie art.19 ust.3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego, jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. 2. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). 3. Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych. 4. W zaskarżonej obecnie decyzji Ministra, jak też w decyzji ją poprzedzającej stwierdzono, że decyzja Starosty z 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wskazana w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy w związku z powyższym podkreślić, że orzecznictwo sadowe wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). 5. Jak wskazano na wstępie, decyzja Starosty z 2006 r. wydana została na podstawie art.19 ust.3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r., w myśl którego to przepisu, na wniosek Ministra Obrony Narodowej albo innego organu wojskowego działającego z jego upoważnienia właściwy miejscowo ze względu na położenie nieruchomości starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie trwałego zarządu jednostki organizacyjnej podporządkowanej lub nadzorowanej przez Ministra Obrony Narodowej w stosunku do przekazanej nieruchomości, z dniem podpisania protokołu, o którym mowa w ust.1 (tj. protokołu zdawczo – odbiorczego przekazania mienia Agencji). 6. Wskazany wyżej przepis jest konsekwencją powołania do życia, mocą art.5 ust.1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 maja 1996 r., nowej państwowej osoby prawnej, tj. Agencji Mienia Wojskowego, której z mocy art.6 i art.7 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powierzone zostało wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 2 (tj. ogólnie rzecz ujmując mienia wojskowego), w tym w szczególności gospodarowanie i utrzymywanie tego mienia. Ratio legis art.19 ust.3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. było zatem uregulowanie statusu prawnego nieruchomości Skarbu Państwa, przekazanych Agencji faktycznie, a formalnie pozostających dotąd w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej. Ocena legalności decyzji Starosty z 2006 r. w kontekście ewentualnego rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wymagała wyjaśnienia, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art.19 ust.3 ustawy z 1996 r. poprzez jego zastosowanie do takiej nieruchomości Skarbu Państwa, która wbrew dyspozycji tego przepisu nie pozostawała w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej podporządkowanej lub nadzorowanej przez Ministra Obrony Narodowej z racji wcześniejszego uzyskania zarządu do tej nieruchomości, jako nieruchomości leśnej, przez Lasy Państwowe - na zasadzie art.74 ust.1 ustawy o lasach. W ścisłym związku z powyższym pozostawała konieczność wyjaśnienia, czy decyzja Starosty została wydana również z rażącym naruszeniem art.3 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 1996 r., stanowiącym że przepisów ustawy nie stosuje się do lasów, w rozumieniu przepisów o lasach, udostępnionych na ich podstawie, jednostkom organizacyjnym podporządkowanym lub nadzorowanym przez Ministra Obrony Narodowej. 7. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. (art.82 ustawy). Przepis art.74 ust.1 ustawy tej ustawy, mający charakter przepisu przejściowego stanowił, że lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych: 1) pozostające pod zarządem innych ministrów i nieprzekazane z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art.14 ust.1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, z późn. zm.), 2) wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1, i przekazane pod zarząd innych ministrów, w okresie jednego roku od wejścia w życie ustawy przechodzą, z zastrzeżeniem ust. 2, w zarząd Lasów Państwowych. Stosownie do ust.2 przywołanego artykułu lasy, o których mowa w ust. 1, mogą być użytkowane przez dotychczasowe jednostki organizacyjne sprawujące zarząd, na podstawie umowy zawartej zgodnie z zasadami określonymi w art. 40 ust. 1. Przyjąć należy, że przywołany wyżej przepis art.74 ustawy powoduje przewidziany w nim skutek, tj. nabycie prawa zarządu przez Lasy Państwowe, z mocy samego prawa. Takie stanowisko zawarł Sąd Najwyższy w swoim postanowieniu z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt III CK 91/04, publ. LEX, wydanym w sprawie o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, konkludując co następuje: "Z art.74 ust. 1 wspomnianej ustawy o lasach wynika, że grunt będący lasem, określony bliżej w tym przepisie, przechodzi w ciągu roku od dnia wejścia tej ustawy w życie, w zarząd Lasów Państwowych. Jedyny wyjątek dotyczy gruntów leśnych, które na podstawie umowy, zawartej zgodnie z zasadami określonymi w art. 40 ust. 1 ustawy o lasach, pozostają w użytkowaniu jednostek sprawujących zarząd tymi gruntami. Trafnie więc Sąd Okręgowy przyjął, że skoro uczestnik postępowania nie wykazał, aby taką umowę zawarł, to znaczy, że zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o lasach "przejście w zarząd" lasów stanowiących własność Skarbu Państwa na rzecz Lasów Państwowych nastąpiło z mocy samego prawa w okresie jednego roku licząc od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. od dnia wejścia ustawy w życie.". Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, przyjąć należy, że ewentualne nabycie przez Lasy Państwowe z dniem 1 stycznia 1993 r., na podstawie wskazanego wyżej art.74 ustawy o lasach, prawa zarządu do spornej nieruchomości, skutkowałoby brakiem prawnej możliwości późniejszego zastosowania do tej samej nieruchomości art.19 ust.3 ustawy z 1996 r., a to z tej racji, że przejście nieruchomości w zarząd Lasów Państwowych wykluczałoby jednoczesne pozostawanie jej w trwałym zarządzie innych jednostek organizacyjnych, w tym w szczególności MON. W sytuacji nieistnienia takiego trwałego zarządu po stronie MON stosowanie instytucji, o której mowa w art.19 ust.3 ustawy z 1996 r. byłoby w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. W konsekwencji powyższego istotnego znaczenia nabiera kwestia, czy w dniu 1 stycznia 1993 r. sporna nieruchomość odpowiadała kryteriom przewidzianym w art.74 ust.1 ustawy o lasach, w tym w pierwszej kolejności, czy stanowiła w tej dacie las w rozumieniu art.3 tej ustawy. 8. Z akt sprawy wynika, że sporny grunt znalazł się w dyspozycji Ministerstwa Obrony Narodowej w następstwie wydania przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego decyzji z dnia [...] listopada 1983 r. znak [...], wydanej na podstawie: - art.14 i 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. nr 63, poz.494 z późn. zm.), - art.7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11, poz.79) - przepisów § 3 zarządzenia Ministrów Obrony Narodowej oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 19 grudnia 1977 r. w sprawie zasad zarządzania i gospodarowania obszarami leśnymi, będącymi w zarządzie i użytkowaniu lub terenowym wykorzystywaniu organów wojskowych oraz zasad naprawienia szkód wyrządzonych w związku z zakwaterowaniem przejściowym na obszarach leśnych stanowiących własność Państwa. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 1983 r. Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego wyraził zgodę m.in. na: - (pkt 1 decyzji) wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazanie w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej spornej nieruchomości, obejmującej 20 ha gruntów leśnych, położonych na terenie Nadleśnictwa Rozwadów (w decyzji powołano poprzednio obowiązujące oznaczenie geodezyjne działek składających się na nieruchomość), - (pkt 4 decyzji) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne m.in. 12,58 ha gruntów leśnych położonych na terenie Nadleśnictwa R., - (pkt 5 decyzji) wyrąb drzewostanów m.in. na wskazanej wyżej powierzchni. Przekazanie spornej nieruchomości Ministerstwu Obrony Narodowej nastąpiło protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] października 1990 r. 9. Organy nadzorcze obu instancji dokonały oceny charakteru spornej nieruchomości według kryteriów lasu, wynikających z art.3 ustawy o lasach. Przepis ten wskazuje, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Trafnie przyjęły orzekające w sprawie organy, kierując się w tym zakresie literalnym brzmieniem cytowanego wyżej przepisu, że zakwalifikowanie danego gruntu jako lasu jest uzależnione od łącznego spełnienia się trzech wynikających z przepisu kryteriów. Stanowisko to koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1983/11, publ. LEX, "w zakresie normatywnym istotnym dla kontrolowanego postępowania [tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art.19 ust.3 ustawy z 1996 r. – uwaga Sądu], dla ustalenia, że grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym, ale także prawnym, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3 u.o.l.) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków)". Oceniając w myśl powyższych kryteriów materiał dowodowy niniejszej sprawy organy uznały, że cały sporny grunt spełnia bezsprzecznie dwa kryteria lasu (obszarowe oraz przestrzenne), natomiast jeżeli chodzi o kryterium trzecie (kryterium przeznaczenia), to cechę tę posiada wyłącznie mniejsza jego część o powierzchni 7,42 ha, objęta wprawdzie decyzją z 1983 r., niemniej nie objęta wyrażoną tam zgodą na zmianę przeznaczenia leśnego na cele nieleśne. W oparciu o to ustalenie organy przyjęły, że zachodzą postawy do stwierdzenia nieważności całej decyzji Starosty ze stycznia 2006 r. 10. Niezależnie od faktu, że wskazana wyżej ocena charakteru spornej nieruchomości nie została w ocenie Sądu dokonana z jednoznacznym zaakcentowaniem, że chodzi o stan na dzień 1 stycznia 1993 r. (miarodajny dla ustalenia, czy w sprawie wystąpiły skutki, o których mowa w art.74 ustawy o lasach) uznać należy, że sformułowane przez organy wnioski nie są konsekwentne. Ustalenie bowiem, że wszystkie niezbędne kryteria do zakwalifikowania danego gruntu jako lasu zostały w dniu 1 stycznia 1993 r. spełnione wyłącznie w odniesieniu do części tego gruntu, stanowiącej 7,42 ha powierzchni, podczas gdy w odniesieniu do pozostałej powierzchni 12,58 ha można mówić wyłącznie o występowaniu dwóch kryteriów, winno było stanowić ewentualną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty ze stycznia 2006 r. jedynie w odniesieniu do "leśnej" części nieruchomości (7,42 ha), natomiast w odniesieniu do jej pozostałej części, uznanej przez organy za "nieleśną" (12,58 ha), postępowanie nadzorcze winno się zakończyć odmową stwierdzenia nieważności. Tylko bowiem w odniesieniu do części "leśnej", spełniającej trzy ustawowe kryteria lasu, można byłoby mówić o rażącym naruszeniu przez decyzję z 2006 r. art.19 ust.3 ustawy z 1996 r. w związku z art.74 i 3 ustawy o lasach. Idąc tym tokiem rozumowania podkreślić należy, że na drodze do stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 r. jedynie w części nie stałaby na przeszkodzie ewentualna niepodzielność przedmiotu tej decyzji w sytuacji, w której sporna nieruchomość składa się siedmiu odrębnych działek geodezyjnych. W świetle powyższego ustalenie, którym działkom odpowiada powierzchnia 7,42 ha, nie objęta zgodą na odlesienie w decyzji z 1983 r., nie powinno było nastręczać istotnych trudności. 11. Nie można przy tym uznać argumentacji skarżących, że pomimo niekwestionowanego nieobjęcia w decyzji z 1983 r. gruntu o obszarze 7,42 ha zgodą na zmianę jego przeznaczenia na nieleśne, do trwałej utraty leśnego przeznaczenia tegoż gruntu doszło w związku z długoletnim nieprowadzeniem na nim produkcji czy też gospodarki leśnej. Niezależnie nawet od faktu, że kwestę prowadzenia, czy też nieprowadzenia produkcji albo gospodarki leśnej należałoby w niniejszej sprawie konsekwentnie odnosić do stanu z dnia 1 stycznia 1993 r., stanowczego podkreślania wymaga nietrafność utożsamiania ze sobą pojęć "przeznaczenie gruntu na cele leśne" oraz "aktualne wykorzystanie gruntu na cele leśne". W świetle rygorystycznych zasad ochrony gruntów leśnych, wynikających zarówno z ustawy o lasach jak i z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych każdy grunt leśny należy traktować jako co najmniej potencjalnie przeznaczony na cele gospodarki leśnej, nawet jeżeli aktualnie nawet przez dłuższy okres produkcja taka nie jest tam prowadzona. Stanowisko takie jest reprezentowane w orzecznictwie por. wyrok tut. Sądu z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 540/11, publ. LEX, w którym stwierdzono, co następuje: "1. Przeznaczenia do produkcji leśnej nie wyklucza zaliczenie do lasów również takich gruntów, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach, dla których inwentaryzacja stanu lasów nie została jeszcze wykonana i decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej nie została jeszcze wydana. Również brak uproszczonego planu urządzenia lasu dla danego terenu nie powoduje, że grunty tracą charakter gruntów leśnych. Nie ma również znaczenia przeznaczenie gruntów w planie miejscowym na cele inne niż leśne: nie stanowi to o pozbawieniu tych gruntów ich faktycznego, dotychczasowego charakteru:. 2. Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, las nie traci przez to swego charakteru: zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z art. 24 ustawy z 1991 r. o lasach wynika ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). 3. Czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego. Taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy z 1991 r. o lasach jest niedopuszczalna.". 12. Jednocześnie stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym nie ustalono w sposób wyczerpujący, czy w dacie 1 stycznia 1993 r. ta część spornej nieruchomości, która w decyzji z 1983 r. została objęta zgodą na odlesienie (12,58 ha), istotnie utraciła charakter lasu. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że organy nadzorcze nie odniosły się w sposób wyczerpujący do podnoszonej konsekwentnie przez Nadleśnictwo w toku postępowania administracyjnego kwestii braku podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do skutecznej prawnie zmiany przeznaczenia 12,58 ha na cele nieleśne. Nieskuteczność ta miałaby w ocenie Nadleśnictwa wynikać z niedopełnienia niezbędnych procedur, koniecznych do zmiany tego przeznaczenia, pociągając za osobą niemożność przyjęcia, że zmiana przeznaczenia gruntu o powierzchni 12,58 ha na cele nieleśne nastąpiła wyłącznie na mocy postanowień decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] listopada 1983 r. 13. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona obecnie decyzja Ministra, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art.7, 77 § 1 i 80 w związku z art.156 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpozna wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w 2006 r., mając na uwadze kwestie wskazane powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a.