I OSK 1983/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2272/10 w sprawie ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sprawie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., I SA/Wa 2272/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz Agencji Mienia Wojskowego w W. (dalej Agencja) kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.) i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. (dalej Prezydent) z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] (dalej decyzja z 24 września 2002 r.). W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent decyzją z 24 września 2002 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem 20 grudnia 1999 r. prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 534 o pow. 1,7949 ha, obręb Krowodrza. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Krzeszowice, reprezentowane przez Nadleśniczego Edwarda Suskiego, wystąpiły do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 września 2002 r. jako wydanej bez podstawy prawnej. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2002 r. stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 20 grudnia 1999 r. prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,7949 ha, obręb K. Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. (dalej Nadleśnictwo Krzeszowice), złożyło odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2010 r. podnosząc, że sporny teren stanowił las w dniu wejścia w życie ustawy o lasach, co ma potwierdzać wypis z rejestru gruntów. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że decyzja z [...] września 2002 r. została wydana na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. nr 90, poz. 405, dalej u.A.M.W.), zgodnie z którym na wniosek Ministra Obrony Narodowej albo innego organu wojskowego działającego z jego upoważnienia, właściwy miejscowo ze względu na położenie nieruchomości starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, stwierdza w drodze decyzji wygaśnięcie trwałego zarządu jednostki organizacyjnej podporządkowanej lub nadzorowanej przez Ministra Obrony Narodowej w stosunku do przekazanej nieruchomości, z dniem podpisania protokołu. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.A.M.W., wygaśnięcie trwałego zarządu jednostki organizacyjnej podporządkowanej lub nadzorowanej przez Ministra Obrony Narodowej mogło nastąpić jedynie wtedy, gdy taki zarząd istniał w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Nadleśnictwo K. wskazało, że na podstawie art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 45, poz. 435 ze zm., dalej u.o.l. bądź ustawa o lasach), zarząd spornej nieruchomości przeszedł z mocy prawa w gestię Lasów Państwowych. Z akt sprawy wynika, że działkę nr [...] podzielono na działki nr [...] i nr [...], a następnie zmieniono oznaczenie działki nr [...] na nr [...]. Dla niniejszej sprawy znaczenie kluczowe ma ustalenie kwestii zarządu działki nr [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. Art. 74 ust. 1 u.o.l. stanowi, że lasy stanowiące własność Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych, wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. nr 63, poz. 494 ze zm.), i przekazane pod zarząd innych ministrów przechodzą w okresie jednego roku od wejścia w życie ustawy w zarząd Lasów Państwowych. Zdaniem organu odwoławczego, by ustalić czy doszło, z mocy art. 74 ust. 1 u.o.l. do uzyskania zarządu gruntami przez Lasy Państwowe, niezbędne jest ustalenie, czy grunty te stanowiły lasy w rozumieniu art. 3 u.o.l. Jeżeli nieruchomość nie stanowiła lasu w rozumieniu art. 3 u.o.l., to nie mogła być objęta dyspozycją art. 74 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie, działka oznaczona nr [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów na dzień 1 stycznia 1991 r., stanowiła użytek gruntowy - las, co potwierdza pismo Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. z 15 czerwca 2010 r. Z akt sprawy i z opinii biegłego sądowego K. C. wynika, że na spornej nieruchomości w latach 1991-1992 r. rósł zwarty drzewostan leśny (zajmujący powierzchnię powyżej 0,10 ha ), składający się z sosen, dębów, brzóz i olchy. Wiek drzew rosnących na przedmiotowej działce wynosi od 23 do 53 lat. W związku z powyższym według organu odwoławczego sporna działka w latach 1991-1992 r. stanowiła las, a więc zachodzi okoliczność wymieniona w art. 74 u.o.l., a w konsekwencji istnieją przesłanki do stwierdzenia, że działka nr [...] (poprzednio [...]) przeszła z mocy prawa w zarząd Lasów Państwowych. Zdaniem organu, prowadzi do wniosku, że decyzja z [...] września 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 3 u.A.M.W., gdyż w dacie wydania tej decyzji Ministrowi Obrony Narodowej w stosunku do działki nr [...] nie przysługiwało prawo trwałego zarządu, a sporna nieruchomość z mocy prawa znajdowała się w zarządzie Lasów Państwowych. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wniosła Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez: - błędną subsumcję art. 74 ust. 1 u.o.l. w ustalonym stanie faktycznym; - błędną wykładnię art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l. przez pominięcie kryterium przedmiotowego jakim jest przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej lub wiązanej z gospodarką leśną zdefiniowaną ustawą dla uznania gruntu za las w rozumieniu ustawy, podczas gdy wskazane kryterium stanowi integralną część definicji ustawowej, a dopiero jego spełnienie, łącznie z pozostałym kryterium, pozwala na uznanie gruntu za las w rozumieniu ustawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1272 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy błędnie uznał, że spełnienie przez przedmiotową działkę wyłącznie kryterium powierzchni i rodzaju roślinności, jako przesłanek zawartych w art. 3 pkt 1 in princ. u.o.l., jest wystarczające do uznania, że stanowiła ona las i w konsekwencji istnieją przesłanki do stwierdzenia, że przeszła ona z mocy prawa w zarząd Lasów Państwowych na podstawie art. 74 ust. 1 u.o.l. Sąd I instancji wskazał, że definicja ustawowa lasu nie ogranicza się tylko do kryterium powierzchni i rodzaju roślinności znajdującej się na tej powierzchni, a więc organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien ustalić, czy przedmiotowa działka w okresie od 1 stycznia 1992 r. do 31 grudnia 1992 r. była lasem w rozumieniu art. 3 u.o.l., biorąc pod uwagę całość przesłanek wyszczególnionych w tym przepisie. Dopiero prawidłowe ustalenia w tym zakresie pozwolą na właściwą ocenę czy Lasy Państwowe nabyły z mocy prawa prawo zarządu przedmiotowej działki w trybie art. 74 ust. 1 u.o.l., a to z kolei pozwoli na zbadanie, czy decyzja z [...] września 2002 r. zawiera wady, określone w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, reprezentowane przez radcę prawnego K. P. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności Ministra Infrastruktury, polegające na uwzględnieniu skargi na jego decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydaną bez poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych czy działka [...] o pow. 1,7949 ha obręb Krowodrza stanowi las; 2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię: - art. 3 u.o.l. przez błędne przyjęcie, że do uznania działki [...] za las niewystarczającym jest spełnienie przez nią ustawowego kryterium powierzchni i pokrycie jej roślinnością leśną; - art. 74 ust. 1 u.o.l. przez błędne uznanie, że działka nie przeszła w zarząd uczestnika z mocy ustawy; - art. 19 ust. 3 u.A.M.W. przez uznanie, że decyzja z [...] września 2002 r. została wydana z zachowaniem przepisów. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 k.p.c.) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; wyrok NSA z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10). Zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zawierający błędnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazuje na naruszenie przepisów postępowania jako będący skutkiem naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Ponieważ prawidłowa wykładnia prawa materialnego wyznacza granice postępowania dowodowego (wyrok NSA z 20.2.2013 r., I OSK 1710/11), w pierwszej kolejności należało zbadać zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji trafnie wskazał, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest uznanie czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. W zakresie normatywnym istotnym dla kontrolowanego postępowania, dla ustalenia, że grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym, ale także prawnym, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3 u.o.l.) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa działka spełnia dwa pierwsze kryteria punktu 1 art. 3 u.o.l. Trafnie Wojewódzki Sąd uznał, że z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ odwoławczy nie ustalił, czy przedmiotowy grunt spełnia jedno z pozostałych kryteriów określonych pod lit. a, b albo c punktu 1 bądź z punktu 2 (kryterium związku z gospodarką leśną) art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l. (W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 37-40, uw. 3, 4; B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 s. 26-27 uw. 2). Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.o.l. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym (W. Radecki – op. cit. s. 39-40 uw. 4). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, czy przed upływem terminu, o którym mowa w art. 74 ust. 1 u.o.l., przedmiotowy grunt był przeznaczony do produkcji leśnej w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a w zw. z art. 6 pkt 1 u.o.l., czy też był przeznaczony na inny cel – w szczególności czy był wykorzystywany do potrzeb wojskowych. Na specyfikę nieruchomości (np. poligonów), znajdujących się w zarządzie Agencji Mienia Wojskowego, i na konieczność stosowania uregulowań szczególnych, wskazuje doktryna (A. Tułodziecki i J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 135, nb 1, s. 1360, nb 2). Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że wystarczającym jest spełnienie jedynie dwu pierwszych z wymaganych ustawą o lasach przesłanek do uznania niniejszej nieruchomości za las jest błędne, ponieważ przesłanki zawarte w art. 74 u.o.l. wymagają ustalenia, czy doszło do spełnienia jednej z dalszych przesłanek (określonych pod lit. a, b bądź c punktu 1, albo w punkcie 2 art. 3 u.o.l. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej nie prowadziły do odmiennej wykładni art. 3 u.o.l., niż przyjęta w zaskarżonym wyroku. Jeśli przedmiotowy grunt nie stanowił lasu w rozumieniu ustawy o lasach, to nie podlegał reżimowi prawnemu określonemu w ustawie o lasach, a więc Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe nie mogłoby z mocy prawa uzyskać zarządu tego gruntu w trybie art. 74 u.o.l. Autor skargi kasacyjnej przeinacza stanowisko Wojewódzkiego Sądu – w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonał uznania, "że działka nr [...] nie przeszła w zarząd Uczestnika z mocy ustawy", a jedynie wskazał, że brak ustaleń w zakresie spełnienia pozostałych przesłanek, określonych literami: a, b bądź c punktu 1 art. 3 u.o.l., nie pozwalał organowi odwoławczemu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że dopiero prawidłowe ustalenia w tym zakresie pozwolą na właściwą ocenę, czy Lasy Państwowe nabyły z mocy prawa, prawo zarządu przedmiotowej działki, w trybie art. 74 ust. 1 u.o.l. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 19 ust. 3 u.A.M.W., bowiem Wojewódzki Sąd nie uznał, że decyzja z [...] września 2002 r. została wydana z zachowaniem przepisów (s. 5 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2272/10). Przedwczesny jest zarzut naruszenia normy wywiedzionej z art. 156 § 1 k.p.a. i z art. 19 ust. 3 u.A.M.W. Dopiero dokonanie ustaleń w zakresie koniecznym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, pozwoli organowi odwoławczemu na dokonanie oceny, czy decyzja z 24 września 2002 r. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 p.p.s.a. w zw. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 p.p.s.a.).