II OSK 1733/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 94/14 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku J. B. z dnia [...] maja 2013 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt po uprawomocnieniu się wydanego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1500 złotych i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 21 października 2014 r. J. B. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. w zakresie zaniechania wydania decyzji zobowiązującej inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz rozbiórki części budynku położonego w pasie drogowym ulicy w celu doprowadzenia inwestycji - zrealizowanej w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] - do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Prezydent Miasta W. ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w W. oraz udzielił pozwolenia na budowę na ww. roboty. W dniu 15 grudnia 2005 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu prac budowlanych prowadzonych w oparciu o powyższą decyzję. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] prowadzone były z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegały miedzy innymi na wyprowadzeniu budynku poza granice działki w pas drogowy ulicy oraz na braku prawa użytkowania obiektu – protokół oględzin z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz protokół oględzin z dnia [...] marca 2012 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Opis stwierdzonych nieprawidłowości przedstawiono w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. W decyzji tej organ wskazał, że pomimo bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, inwestor legitymował się bowiem pozwoleniem na budowę, organ powiatowy powinien rozważyć zasadność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1808/12 oddalając skargi złożone na powyższą decyzję uznał za zasadne stanowisko organu i wskazał, że jeżeli inwestor posiadał pozwolenie na budowę, a odstąpił od warunków tego pozwolenia, to wdraża się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Ratio legis tych przepisów polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowanego do stanu zgodnego z warunkami Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Z uwagi na stanowisko Sądu zawarte w powyższym wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r. i brak reakcji ze strony organu J. B. wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. o wszczęcie postępowania administracyjnego z art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Następnie pismem z dnia [...] października 2013 r. skierowanym do organu wyższego stopnia skarżący złożył zażalenie na bezczynność organu powiatowego w zakresie nierozpoznania jego wniosku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie dwóch miesięcy inwentaryzacji wykonanych robót wraz z określeniem zakresu robót niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem wraz z oceną techniczną. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] uznał zażalenie na bezczynność organu powiatowego za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia temu organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. J. B. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na użytkowaniu budynku zrealizowanego z istotnymi odstępstwami i bez pozwolenia na użytkowanie. Na powyższe pismo skarżący nie otrzymał odpowiedzi. Biorąc pod uwagę przeciągającą się bezczynność organu powiatowego pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji zobowiązującej inwestora do rozbiórki części budynku położonej w pasie drogowym ulicy. Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżący ponownie złożył zażalenie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność organu powiatowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ powiatowy zobowiązał inwestora do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia inwentaryzacji prac budowlanych wykonanych w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. oraz oceny technicznej. Z postanowienia tego wynika, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku - sporządzenia takiej inwentaryzacji i oceny - wynikającego z postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] uznał ponowne zażalenie skarżącego na bezczynność organu powiatowego za zasadne i wyznaczył dodatkowy 90-dniowy termin załatwienia sprawy. Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan sprawy, w skardze z dnia 21 października 2014 r. skarżący wniósł o zobowiązanie organu powiatowego do podjęcia przewidzianej prawem decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania wskazał, że podjęto działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność organu zauważył, że skarżący wyczerpał tryb postępowania przed wniesieniem skargi do sądu. Podniósł, że stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Tak więc Sąd wskazał, że o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżący próbował bowiem wielokrotnie nakłonić organ do załatwienia sprawy czyli wydania rozstrzygnięcia w sprawie objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. Ponadto nawet organ wyższego stopnia rozpoznając zażalenie skarżącego na bezczynność organu powiatowego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]. Sąd zauważył również, że pomimo wyznaczenia dodatkowego 90-dniowego terminu załatwienia sprawy, od dnia 1 października 2014 r. do dnia rozprawy, tj. do dnia 6 marca 2015 r. - organ powiatowy nie wydał żadnego rozstrzygnięcia we wnioskowanym zakresie, tj. w zakresie inwestycji zrealizowanej na nieruchomości przy ul. [...] w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]. A zatem z uwagi na to, że organ nie podjął dotychczas czynności mających doprowadzić do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego, Sąd uznał zasadność skargi na bezczynność. W ocenie Sądu stanu tego nie wyłącza wyznaczanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, które zmierza w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy. Sąd stwierdził także, że czas trwania postępowania w sumie ok. 22 miesiące (od dnia wniosku do dnia rozprawy), przy braku przyczyn usprawiedliwiających przekroczenie terminów określonych w przepisach w Kodeksie postępowania administracyjnego, uzasadnia stwierdzenie, iż bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zdaniem Sądu, wskazane okoliczności uzasadniają również celowość wymierzenia organowi grzywny, przy czym Sąd ustalił jej wysokość, mając na uwadze stopień naruszenia przez organ przepisów prawa, a przede wszystkim okres pozostawania w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 6 marca 2015 r. wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo niezbadania przez Sąd całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w sytuacji kiedy prawidłowe rozpatrzenie skargi na bezczynność organu powinno skutkować stwierdzeniem braku podstaw do przyjęcia, iż organ rażąco naruszył prawo, z powodu: a) wniesienia skargi na bezczynność organu przez J. B. przed upływem terminu wyznaczonego postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] do zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej inwestycji zrealizowanej na nieruchomości przy ul. [...] w W.; b) przyczynienia się przez strony postępowania do opóźnienia czynności podejmowanych przez organ, tj. braku wypełniania przez C. B. obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] listopada 2013 r., a także zaskarżania przez J. B. aktów wydawanych przez ww. organ w postępowaniach administracyjnych dotyczących obiektów budowlanych usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., co spowodowało konieczność wysłania całości akt sprawy do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; c) wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. postanowienia z dnia [...] września 2014 r. zobowiązującego inwestora C. B. do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia dokumentacji koniecznej do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy; d) wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. informującego skarżącego o zaistnieniu zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz o tym, że sprawa zainicjowana jego wnioskiem zostanie rozpoznana po zwrocie akt przedmiotowego postępowania przez inne odrębne organy administracji publicznej i Wojewódzki Sąd Administracyjny; 2) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla W. grzywny niewspółmiernie wysokiej w porównaniu z wagą naruszeń i brakiem podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w dostateczny sposób w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w jaki sposób doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W., podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie zbadał w sposób kompleksowy całokształtu okoliczności sprawy i nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny tych okoliczności. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że bezczynność organu wykonującego administrację publiczną występuje w przypadku, gdy w świetle obowiązującej regulacji prawnej organ obowiązany jest podjąć działanie wnioskowane przez jednostkę, a tego działania w ustawowym terminie nie podejmuje. O bezczynności w postępowaniu administracyjnym przesądza to, czy w danego rodzaju sprawie zostało wszczęte postępowanie, które w ustawowym terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zakończyć decyzją administracyjną. Należy również zauważyć, że dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd natomiast badając zasadność takiej skargi czyni to według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi. Z akt sprawy wynika, że skarżący powołując się na stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1808/12, a także brak działań ze strony organu, wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. o wszczęcie postępowania administracyjnego z art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie powyższego wniosku. Z uwagi na brak merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku, skarżący po złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, pismem z dnia 21 października 2014 r. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. w zakresie zaniechania wydania decyzji. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, tj. do dnia 13 sierpnia 2013 r. Decyzja jednak do tego dnia, jak i do dnia rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, tj. do dnia 6 marca 2015 r. nie została wydana. Organ zwłokę w rozpatrzeniu wniosku uzasadniał działaniami stron postępowania, a w szczególności brakiem wypełnienia przez C. B. we wskazanym terminie nałożonych na niego obowiązków wynikających z postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] września 2014 r., jak też skarżeniem przez J. B. aktów wydawanych przez ww. organ w postępowaniach administracyjnych dotyczących obiektów budowlanych usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., co spowodowało konieczność wysyłania całości akt sprawy do innych organów oraz sądu. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. dopiero w dniu [...] listopada 2013 r., to jest po upływie 3 miesięcy od wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a. najpóźniejszego terminu załatwienia sprawy, nałożył na inwestora – C. B. obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w W. wraz z oceną techniczną dotyczącą prawidłowości ich wykonania. Ponadto pomimo niewykonania powyższego obowiązku przez inwestora, a także wielokrotnych prób podejmowanych przez skarżącego w celu nakłonienia organu do załatwienia sprawy (pisma z dnia: [...] października 2013 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] czerwca 2014 r., [...] września 2014 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. dopiero postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. zobowiązał C. B. do wpłacenia w terminie 14 dni zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. Z powyższego wynika, że brak jest usprawiedliwionych przyczyn kilkumiesięcznej bezczynności organu. Usprawiedliwieniem bezczynności organu nie może być również skarżenie przez J. B. aktów wydawanych przez organ w postępowaniach administracyjnych dotyczących obiektów budowlanych usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. Zauważyć należy, że na terenie spornej nieruchomości inwestor C. B. prowadził dwie odrębne inwestycje. Jedna to rozbudowa budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w W. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast druga inwestycja polegała na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową i była prowadzona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] również z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego nią projektu budowlanego. W stosunku do obu inwestycji organ prowadził postępowania administracyjne. Jednak oczekiwanie na rozstrzygniecie spraw dotyczących inwestycji zrealizowanej w oparciu o decyzję nr [...] nie może stanowić powodu zwłoki w sprawie inwestycji zrealizowanej w oparciu o decyzję nr [...]. Są to bowiem odrębne postępowania administracyjne, dotyczące dwóch różnych obiektów budowlanych. Tym samym przeszkodą w prowadzeniu postępowania i załatwieniu sprawy nie mogło być również powoływanie się na brak akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawanie w innym organie bądź w sądzie. Nie występowały bowiem przeciwwskazania do podjęcia działań, aby pozyskać wymaganą dokumentację dostępnymi środkami, jak np. wystąpić o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. W orzecznictwie wskazuje się, że bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (wyrok NSA: z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1471/11, z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13). A zatem brak akt administracyjnych, przesłanych innemu organowi czy też Wojewódzkiemu Sądowi, nie mógł być przeszkodą dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W dobie powszechnej dostępności urządzeń kopiujących (skanery, kserografy), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. obowiązany był przed przesłaniem akt Wojewódzkiemu Sądowi, sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, skutecznie procedować dla wydania rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Dodać przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności powołując się na okoliczność wniesienia skargi na bezczynność przed upływem terminu wyznaczonego postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] do zakończenia postępowania w sprawie. W judykaturze i orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że nie ma znaczenia jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 K.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 K.p.a.), a stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność. Z tych też względów, złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Wyznaczenie zatem dodatkowego terminu na załatwienie sporawy przez organ wyższego stopnia nie niweczyło możliwości złożenia skargi na bezczynność organu, tym bardziej, że jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, przedłużanie terminu zakończenia postępowania zmierza w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy. W związku z powyższym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej trafnie Sąd pierwszej instancji orzekł o bezczynności organu oraz stwierdził, że bezczynność ta miała charakter rażący. Niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego przez okres trwający od dnia 22 maja 2013 r., uchylanie się od respektowania terminu wskazanego po rozpoznaniu ponaglenia (do dnia rozprawy przed Sądem pierwszej instancji sprawa nie została bowiem załatwiona) oraz podawane przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy potwierdzają jedynie rażący charakter naruszenia przepisów o terminach załatwiania sprawy. Równocześnie sporządzone w podanym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd ten odniósł się do wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zarzutów dotyczących bezczynności organu. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji zbadał istnienie przesłanek bezczynności organu biorąc pod uwagę wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. A zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 149 § 1 w zw. z art. 35 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w związku z brakiem podjęcia czynności mających na celu rozstrzygnięcie sprawy. Uznanie natomiast bezczynności organu powoduje zasadność wymierzenia temu organowi grzywny przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. (M. P. z 20 lutego 2015 r. poz. 221), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2014 r. wyniosło 3.308,33 zł, a w drugim półroczu 2014 r. 3.389,90 zł. A zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji ustalonej przez Sąd pierwszej instancji, grzywna w kwocie 1.500 zł, nieprzekraczająca nawet połowy przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r., jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie (w sumie ok. 22 miesiące) oraz stopnia naruszenia prawa powstałego w związku z bezczynnością organu. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 P.p.s.a. nie ma bowiem na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności. Powyższe czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.