VII SAB/Wa 94/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku J. B. z dnia [...] maja 2013 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla [...] grzywnę w kwocie 1500 zł (tysiąc pięćset złotych), IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J B pismem z dnia [...] października 2014 r. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o "wydanie decyzji zobowiązującej inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz rozbiórki części budynku położonego w pasie drogowym ulicy w celu doprowadzenia inwestycji - zrealizowanej w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] - do stanu zgodnego z prawem." W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ powiatowy w dniu [...] czerwca 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie realizacji inwestycji z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami, budynek nie może stać w pasie drogowym ulicy, a więc nie może być zalegalizowany w ramach projektu budowlanego zamiennego. Pismem z dnia [...] października 2013 r. skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność organu powiatowego. Wskazał, że budynek jest użytkowany nielegalnie ze względu na brak pozwolenia na użytkowanie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. organ powiatowy zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z określeniem zakresu robót niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem wraz z oceną techniczną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] uznał zażalenie na bezczynność organu powiatowego za nieuzasadnione. Ponownie pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący wezwał organ powiatowy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na użytkowaniu budynku zrealizowanego z istotnymi odstępstwami i bez pozwolenia na użytkowanie. Na powyższe pismo nie otrzymał odpowiedzi. Biorąc pod uwagę przeciągającą się bezczynność organu powiatowego pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji zobowiązującej inwestora do rozbiórki części budynku położonej w pasie drogowym ulicy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiesił rozpatrzenie wniosku do czasu prawomocnego rozpatrzenia spraw dotyczących innego budynku. Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżący ponownie złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność organu powiatowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] organ powiatowy zobowiązał inwestora do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia inwentaryzacji prac budowlanych wykonanych w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. oraz oceny technicznej. Z postanowienia tego wynika, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku - sporządzenia takiej inwentaryzacji i oceny - wynikającego z postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uznał ponowne zażalenie skarżącego na bezczynność organu powiatowego za zasadne i wyznaczył dodatkowy 90-dniowy termin załatwienia sprawy. Podsumowując skargę skarżący wniósł o zobowiązanie organu powiatowego do podjęcia przewidzianej prawem decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podjęto działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r. Z uwagi jednak na nie przedłożenie inwentaryzacji oraz oceny technicznej przez zobowiązanego zdecydowano o konieczności wyłonienia wykonawcy ww. inwentaryzacji wraz z oceną techniczną. Wobec wyłonienia wykonawcy organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. wezwał zobowiązanego - C B - do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonawcy. Organ wskazał również, że z uwagi na niewpłacenie przez zobowiązanego zaliczki za wykonanie ww. czynności podjęte zostanie postępowanie egzekucyjne w stosunku do C B, niemniej J B nie będzie informowany o przebiegu postępowania bowiem nie będzie stroną tego postępowania, którą jest jedynie wierzyciel i zobowiązany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy. Rozpatrując skargę na bezczynność organu Sąd kontroluje zatem, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 ww. ustawy warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl przepisu art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W związku z powyższym o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. domagał się wszczęcia postępowania w sprawie realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. skierowanym do organu wyższego stopnia skarżący złożył zażalenie na bezczynność organu powiatowego w zakresie nierozpoznania jego wniosku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia[...] grudnia 2013 r. nr [...] uznał zażalenie na bezczynność organu powiatowego za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia temu organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący wezwał organ powiatowy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na użytkowaniu budynku zrealizowanego z istotnymi odstępstwami i bez pozwolenia na użytkowanie. Na powyższe pismo nie otrzymał odpowiedzi. Biorąc pod uwagę przeciągającą się bezczynność organu powiatowego pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji zobowiązującej inwestora do rozbiórki części budynku położonej w pasie drogowym ulicy. Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżący ponownie złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność organu powiatowego. Powyższe wskazuje, że skarżący wyczerpał tryb postępowania przed wniesieniem skargi do Sądu, nadto powyższe wskazuje, że wielokrotnie próbował nakłonić organ do załatwienia sprawy czyli wydania rozstrzygnięcia w sprawie objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uznał ponowne zażalenie skarżącego na bezczynność organu powiatowego za zasadne i wyznaczył dodatkowy 90-dniowy termin załatwienia sprawy. A zatem, już w tym momencie organ wyższego stopnia uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. Nadal, tj. do dnia dzisiejszego - [...] marca 2015 r. - organ powiatowy nie wydał żadnego rozstrzygnięcia we wnioskowanym zakresie, tj. w zakresie inwestycji zrealizowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...] z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższą, chronologicznie przedstawioną sytuację w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzić należy, że organ powiatowy od dnia [...] października 2014 r. do dnia dzisiejszego - [...] marca 2015 r. - nie wydał rozstrzygnięcia, pomimo wyznaczenia mu dodatkowego 90-dniowego terminu załatwienia sprawy. Z uwagi na to, iż organ dotychczas nie podjął czynności mających doprowadzić do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego, Sąd uznał zasadność skargi na bezczynność. Stanu tego nie wyłącza wyznaczanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., które zmierza w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy, uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., II GSK 594/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 181/12, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Czas trwania tego postępowania do dnia dzisiejszego (w sumie ok. 22 miesiące), przy braku przyczyn usprawiedliwiających przekroczenie terminów określonych w przepisach w kodeksie postępowania administracyjnego, uzasadnia stwierdzenie, iż bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy przy tym samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane okoliczności uzasadniają również celowość wymierzenia organowi grzywny, przy czym Sąd ustalił jej wysokość, mając na uwadze stopień naruszenia przez organ przepisów prawa, a przede wszystkim okres pozostawania w bezczynności. Konkludując, Sąd Wojewódzki w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał skargę na bezczynność za uzasadnioną. Jednak wbrew wnioskom zawartym w skardze Sąd uwzględniając skargę na bezczynność nie może wskazywać sposobu rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., I OSK 1721/11, LEX nr 1149226). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku, natomiast w pkt III sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.