IV SAB/Wr 312/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant Paulina Szpakowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji A na bezczynność Dyrektora Gimnazjum Nr [...] we W. w przedmiocie załatwienia odwołania od decyzji nieuzasadnionego rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej w sprawie odmowy przyjęcia do szkoły kandydatów I. zobowiązuje Dyrektora Gimnazjum nr [...] do rozpoznania odwołania Fundacji A we W. z dnia 10 września 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Gimnazjum nr [...] nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Dyrektora Gimnazjum nr [...] na rzecz strony skarżące Fundacji A kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 1 września 2014 r. Fundacja A powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z § 6 pkt 4 i § 7, § 10 Statusu Fundacji, a także w oparciu o art. 31 § 3 k.p.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwróciła się do Dyrektora Gimnazjum nr [...] we W. – Szkolna Komisja Rekrutacyjna o dopuszczenie do postępowania i zgłosiła udział w postępowaniu rekrutacyjnym dotyczącym naboru uczniów do klasy pierwszej – oddziału przysposabiającego do pracy w sprawie kandydatów: K. G., K. H., K. K., K. M., N. S., T. S.. Ponadto Fundacja A – (dalej: strona skarżąca/y) – na podstawie art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 20zc ust. 6 ustawy o systemie oświaty wystąpiła z wnioskiem do Szkolnej Komisji Rekrutacyjnej o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia wyżej wymienionych kandydatów, celem następczego wniesienia odwołań i w dalszej kolejności skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na powyższe zgłoszenie Dyrektor Gimnazjum wyjaśnił, że nie toczy on postępowania w sprawie, do której dopuszczenia żąda Fundacja, tym samym nie znajduje zastosowania art. 31 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią §1 organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W związku z powyższym brak jest przesłanek formalnych do uwzględnienia wniosku. W dniu 10 września strona skarżąca, na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 20zc ust. 8 ustawy o systemie oświaty oraz w oparciu o art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do Dyrektora Gimnazjum nr [...] odwołanie od nieuzasadnionego rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej odmowy przyjęcia kandydatów wymienionych w piśmie z dnia 1 września 2014 r. w celu wyczerpania drogi prawnej poprzedzającej wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucono, że szkoła naruszyła w stosunku do kandydatów art. 70 ust. 1 Konstytucji w zakresie prawa do nauki w oddziale przysposobienia do pracy oraz zasadę powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. W odpowiedzi na odwołanie Dyrektor wyjaśnił stronie skarżącej, że zgodnie z art. 20zc p. 6, 7 i 8 ustawy o systemie oświaty odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej może wnieść, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia odmowy przyjęcia rodzic lub kandydat pełnoletni. Wskazano, że na dzień udzielenia odpowiedzi Fundacji nie toczy się postępowanie w rozumieniu k.p.a. dotyczące procedury rekrutacyjnej do Gimnazjum nr [...]. Pismem z dnia 26 września 2014 r. na podstawie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wezwała Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa – bezczynności w sprawie załatwienia odwołania od uzasadnionego rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej odmowy przyjęcia wskazanych wcześniej kandydatów do szkoły. Strona skarżąca podniosła, że załatwienie sprawy odwołania następuje w prawem przewidzianej formie i prawem przewidziany sposób, a nie poprzez pismo wyjaśniające. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor podał, że nie toczy się żadne postępowanie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w którym na podstawie art. 31 § 3 tej ustawy strona skarżąca mogłaby uczestniczyć na prawach strony. Ponadto wskazano, że zgodnie z treścią przepisów art. 20zc ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, prawo do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej przysługuje rodzicom kandydata lub pełnoletniemu kandydatowi w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia od komisji rekrutacyjnej (ust. 8 art. 20zc u.s.o.). Żaden z nieprzyjętych kandydatów, ani rodziców kandydatów nie złożył wniosku do komisji rekrutacyjnej o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia, a także w ustawowym terminie nie złożył odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Termin do odwołania minął 17 września 2014 r. W związku z powyższym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest całkowicie bezpodstawne. Fundacja A wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie załatwienia odwołania od decyzji nieuzasadnionego rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej odmowy przyjęcia do szkoły kandydatów: K. G., K. H., K. K., K. M., N. S., T. S. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazując na dotychczasowe okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gimnazjum nr [...] we W. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Organ podniósł, iż nie pozostaje w bezczynności w sprawie załatwienia odwołania od nieuzasadnionego rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej odmowy przyjęcia do szkoły kandydatów, gdyż wnosząca je Fundacja nie uczestniczyła w postępowaniu rekrutacyjnym na prawach strony, co pozbawia wniesienie odwołania skuteczności prawnego środka zaskarżenia rozstrzygnięcia Komisji, czemu organ dał wyraz przed wniesieniem skargi na bezczynność pozostawiając odwołanie w sposób uzasadniony bez biegu, przekazując w zamian należny zasób informacji co do tej kwestii. Fundacja wystąpiła wprawdzie z żądaniem dopuszczenia do postępowania rekrutacyjnego, lecz uczyniła to już po jego zakończeniu upublicznionym rozstrzygnięciem komisji, w związku z czym ani komisja ani organ ani nie dopuściły Fundacji do udziału w postępowaniu ani nie odmówiły żądaniu Fundacji żadnym z przewidzianych w przepisach zaskarżalnym rozstrzygnięciem w tej sprawie, wobec czego postępowanie incydentalne w kwestii dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu rekrutacyjnym nie miało miejsca, a skutkiem tego, tak jak i przed rozstrzygnięciem komisji, Fundacja w dalszym ciągu w postępowaniu rekrutacyjnym nie uczestniczyła. Następnie zobowiązany szeroko wyłożył istotę udziału organizacji społecznej w już toczącym się postępowaniu rozważając w szczególności: Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 k.p.a. organizacja społeczna, która chce uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony winna uprzednio wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, które rozstrzygane jest w postępowaniu incydentalnym postanowieniem zaskarżalnym w trybie zażalenia. Postępowanie takie nie toczyło się i tym samym Fundacja nie stała się uczestnikiem postępowania rekrutacyjnego na prawach strony, co mylnie przyjmuje wnosząc odwołanie, a wcześniej wzywając do usunięcia naruszenia prawa. Z tego powodu, że Fundacja nie brała udziału w postępowaniu nastąpić winno odrzucenie skargi. Prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego służy bowiem organizacji społecznej tylko wtedy, gdy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.) (...). Fundacja jako organizacja społeczna aspirująca do udziału w postępowaniu rekrutacyjnym mylnie przy tym przyjmuje nie tylko dopuszczalność jej uczestnictwa w procedurze rekrutacji kandydatów do szkoły bez przeprowadzonego postępowania incydentalnego w tej sprawie, ale i legitymację wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia wymienionych w jej zgłoszeniu organizacji społecznej kandydatów do szkoły tytułem samego wystąpienia z żądaniem jej dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Uzyskanie legitymacji do wystąpienia o sporządzenie uzasadnienia odmowy na prawach strony równoważnej uprawnieniu strony uczestniczącej w postępowaniu wymaga bowiem uczestnictwa organizacji w postępowaniu na prawach strony, co aktualizuje dopiero postanowienie kończące postępowanie incydentalne w sprawie (...). Mylnie jako podstawę żądania sporządzenia uzasadnienia Fundacja przyjmuje art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 20zc ust. 6 u.s.o., gdyż w momencie zgłoszenia żądania nie uczestniczy jeszcze w postępowaniu na prawach strony, legitymujących do żądania sporządzenia uzasadnienia, wobec braku (zaskarżalnego) rozstrzygnięcia w postępowaniu incydentalnym o dopuszczenie Fundacji jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (...). Uprawnione do ubiegania się o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do szkoły strony postępowania w osobach rodziców kandydatów nieprzyjętych lub samych nieprzyjętych kandydatów pełnoletnich nie skorzystały z takiej możliwości do momentu zgłoszenia żądania dopuszczenia do postępowania przez Fundację, i aczkolwiek pozostał nadal otwarty dla stron postępowania termin wnioskowania sporządzenia uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata w momencie zgłoszenia przez Fundację jako organizację społeczną żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej tychże stron jako nieprzyjętych kandydatów w rozumieniu innych osób (7 dni od 29 sierpnia 2014 r. obejmuje 1 września 2014 r.), to bieg terminu do wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydatów, nie rozpoczął się dla samej Fundacji wobec braku udziału Fundacji w postępowaniu rekrutacyjnym przed komisją. Należało zatem sprawę żądania Fundacji dopuszczenia do udziału w postępowaniu pozostawić bez biegu, informując jedynie, jak uczynił to organ w piśmie z 8 września 2014 r. [...], o braku toczącego się postępowania w sprawie, co do której zgłoszono żądanie (...). Fundacja wnosząc do organu odwołanie od nieuzasadnionego rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, nie spełniła tym samym przesłanki sine qua non uprzedniego uzyskania uzasadnienia odmowy komisji przyjęcia wymienionych przez Fundację kandydatów. Nie spełniła tym samym przesłanki wniesienia odwołania do organu (Dyrektora Gimnazjum nr [...] we W.) w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia na podstawie art. 20zc. ust. 8, gdyż uzasadnienia tego, wobec braku zagwarantowania sobie możliwości uprzedniego skutecznego wystąpienia o takie uzasadnienie, nie otrzymała (...). Wniesione tym samym przez Fundację, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, jako odwołanie, pismo z 10 września 2014 r., ze względu na stworzoną tym samym nieusuwalną przeszkodę do potraktowania go w kategoriach środka zaskarżenia w postępowaniu rekrutacyjnym, wobec braku legitymacji do jego wniesienia przez organizację ze względu na brak uczestnictwa w postępowaniu rekrutacyjnym powoduje nieskuteczność wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia nieuzasadnionego (...). Organ pismem o sygnaturze [...] z dn. 23 września 2014 r. udzielił odpowiedzi na pismo Fundacji, wyjaśniając, że zgodnie z art. 20zc p. 6, 7 i 8 ustawy o systemie oświaty (dalej u.s.o.), odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji rekrutacyjnej może wnieść, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia odmowy przyjęcia rodzic lub kandydat pełnoletni. Nadto na dzień udzielenia odpowiedzi Fundacji nie toczy się postępowanie w rozumieniu kpa dotyczące procedur rekrutacji do Gimnazjum nr [...] (...). Brak zatem znamion bezczynności w odniesieniu się organu do wniesionego jako odwołanie pisma Fundacji (...). Załatwienie sprawy odwołania, w postępowaniu które się nie toczy, nie może przybrać innej formy, aniżeli informacja o takim fakcie, co wyjaśniono dostatecznie w odpowiedzi organu z dn. 24 października 2014 r. na wezwanie (...). Należy dodatkowo mieć na uwadze, że na niezałatwienie sprawy w terminie, w przypadku zaś skarżącej Fundacji, jej odwołania z 10 września 2014 r., ewentualny środek w postaci wezwania do usunięcia prawa służy w myśl art. 37 k.p.a., a nie przepisów o postępowaniu przed sądem, czego Fundacja nie przeprowadziła. Złożenie zażalenia w tym trybie stanowi dopiero przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. Niezależnie bowiem od prawnego charakteru zażalenia i podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia jest to niewątpliwie środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., gdyż po wniesieniu zażalenia strona wyczerpała przewidziany w tym przepisie środek zaskarżenia, a mianowicie właśnie "zażalenie". Stanowisko przeciwne pozbawia art. 37 jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Nie ma bowiem żadnego powodu by każde przekroczenie ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych miało być przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, mimo że kodeks przewiduje w tym zakresie administracyjny tryb kontrolny. Należy przy tym dodać, że powyższy wywód dotyczy również, o ile nie ma organu wyższego stopnia w stosunku do organu niezałatwiającego terminowo sprawy, wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w związku z niedotrzymywaniem terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 1 in fine). Stąd zatem aktualizuje się druga z przesłanek dla odrzucenia skargi na bezczynność, gdyż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, a skarżąca Fundacja ich nie wyczerpała wobec zaniechania złożenia zażalenia tudzież wezwania organu w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie przez organ na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., jako środka stosownego dla wyczerpania drogi prawnej poprzedzającej wniesienie skargi do sądu, zamiast tego wzywając organ na podstawie nie znajdującego w tej sytuacji zastosowania przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a. do usunięcia naruszenia prawa. Należy też mieć na uwadze dodatkowo, że skargę na bezczynność Fundacja w tym nieuprawnionym postępowaniu o wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniosła jeszcze przed doręczeniem odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia prawa w tym zakresie (vide akta sprawy), chociaż zgodnie z art. 53 § 2 k.p.a., jako konsekwentne stosowanie trybu wezwania opartego o przepisy p.p.s.a. wnosi się ją w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Skargę na bezczynność należy więc i w tym kontekście uznać za przedwczesną i również podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną (...). Skarga na bezczynność winna natomiast zostać oddalona z tytułu dopełnienia przez organ stosownych do stanu sprawy bez uczestnictwa Fundacji jako organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony czynności o charakterze przekazania Fundacji zasobu niezbędnych w tej mierze informacji, a w tym kontekście bez konieczności odniesienia się do naruszenia Konstytucji w podniesionych w skardze zakresach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Tryb postępowania w sprawie odmowy przyjęcia kandydata do publicznej szkoły został uregulowany w art. 20zc ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem komisja rekrutacyjna podaje do publicznej wiadomości listę kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do danej publicznej szkoły. Powyższą listę, podaje się do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie w widocznym miejscu w siedzibie danej szkoły. Dzień podania do publicznej wiadomości listy jest określony w formie adnotacji umieszczonej na tej liście, opatrzonej podpisem przewodniczącego komisji rekrutacyjnej. W terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do publicznej szkoły. Uzasadnienie sporządza się w terminie 5 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata lub kandydata pełnoletniego. Rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wnieść do dyrektora publicznej szkoły odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia. Dyrektor publicznej szkoły rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Na rozstrzygnięcie dyrektora danego publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki służy skarga do sądu administracyjnego. Jedną z instytucji prawnych występujących w tym postępowaniu jest odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji rekrutacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż rozstrzygnięcie komisji i rozstrzygnięcie dyrektora to decyzje administracyjne w rozumieniu k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. II SA/Wa 1288/14). Konsekwentnie, w ślad za tym, należałoby przyjąć, że odwołanie od rozstrzygnięcia komisji jest środkiem prawnym od orzeczenia, o jakim mowa w k.p.a., zatem i rozstrzygnięcia określonego w art. 20zc ustawy o systemie oświaty. W sprawie skarżący zarzuca, że jego odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej nie zostało załatwione. W związku z tym powstał spór czy istotnie Dyrektor Gimnazjum nr [...] we W. pozostaje w bezczynności czy nie. Nie ulega wątpliwości, że organ orzekający będzie bezczynny nie tylko wówczas gdy nie wydał decyzji (postanowienia) w sprawie czy też nie załatwił sprawy w trybie odwoławczym rozpatrując wniesiony od niego środek prawny. Należy przy tym mieć na uwadze, że organ odwoławczy nie musi orzekać bezpośrednio po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 k.p.a. bowiem z art. 134 k.p.a. wynika jego uprawnienie do oceny dopuszczalności środka odwoławczego. Dyrektor Gimnazjum zatem jako organ odwoławczy winien był ocenić, czy w postępowaniu niniejszym odwołanie wniesione przez skarżącego było środkiem dopuszczalnym czy nie i w zależności od tego stwierdzić jego niedopuszczalność lub rozpatrzyć je zgodnie z kompetencją organu odwoławczego. Zauważyć przy tym należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancyjnym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych (B. Adamiak, w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 575). Wobec powyższego należy przyjąć, że Dyrektor Gimnazjum nr [...] nie oceniając dopuszczalności odwołania skarżącego pozostawał w stanie bezczynności co zobowiązywało Sąd do orzeczenia jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) p.p.s.a. Kolejna rzecz dotyczy oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co ma umożliwić stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego, z tytułu niezgodnego z prawem, zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W przedmiotowych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie organ pozostawał w bezczynności, lecz w ocenie Sądu bezczynność organu nie była zamierzona, a wynikała jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa. Stąd też orzeczono jak w pkt. II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. PM 30.03.2015 r.