I OSK 3193/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant Starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 54/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 54/15, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. S. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie informacji o "wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto rzecznika prasowego M. B. i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie pracując w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego". Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Realizacja przedmiotowego wniosku skutkowałaby udostępnieniem wnioskodawcy szczegółowych informacji na temat wynagrodzenia miesięcznego wskazanego pracownika. Zasadą zaś jest, że informacje na temat wynagrodzeń pracowników objęte są poufnością. Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może naruszać dobra osobiste w rozumieniu art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego. Nadto organ podał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182), dalej: "u.o.d.o.", każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Powyższa ustawa szeroko definiuje dane osobowe. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.d.o. za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. ww. decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w związku z art. 115 § 19 oraz art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), dalej: "K.k.", poprzez ich błędne pominięcie. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 104 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1111 ze zm., dalej: u.s.c.), pojęcie członka korpusu służby cywilnej nie jest tożsame z pojęciem funkcjonariusza publicznego. Powołany przepis dotyczy ochrony wskazanych w nim osób, nie zawiera natomiast regulacji szczególnej odnośnie do dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.c. w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Na uwagę w tym kontekście zasługuje art. 300 K.p., zgodnie z którym w sprawach nie unormowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Są to m. in. przepisy o ochronie dóbr osobistych, czyli art. 23 i art. 24 K.c. Stosowanie tych przepisów do pracowników, zatrudnionych w urzędach, nie zostało wyłączone. Organ zaznaczył, iż jedną z przesłanek, wyłączających ograniczenie dostępu do informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej, jest rezygnacja tej osoby z przysługującego jej prawa. M. B., zapytany o zgodę na udostępnienie dotyczących go informacji, podtrzymał swoje stanowisko o nieudostępnianiu informacji o wysokości swoich zarobków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. J. S. zarzucił organowi przyjęcie wadliwego stanowiska, iż ujawnienie skarżącemu żądanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej - może stanowić naruszenie dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 i 24 k.c., zaś rzecznik prasowy Ministra nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sporną pozostaje kwestia, czy wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna, dotycząca wynagrodzenia wskazanego pracownika Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pochodzącego ze środków publicznych, stanowi informację podlegającą udostępnieniu, czy ochronie w świetle wskazanej przesłanki, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika, że prywatność osoby fizycznej stanowić może - co do zasady - podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej. Ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W świetle ww. przepisu, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami i sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony ze względu na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości zarobków) stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Prawo do prywatności także w tym zakresie podlega jednak ograniczeniom przewidzianym w ustawach, zarówno wobec organów władzy jak i innych osób. Informacje takie często podlegają z mocy przepisów ustaw ujawnianiu wobec organów administracji państwowej (np. urzędów skarbowych) i nie stanowi to naruszenia sfery prywatności. Zapis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym ograniczenie udzielenia informacji publicznej z uwagi na prywatność nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, zawiera ustawowe ograniczenie prawa do prywatności. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest funkcjonariusz publiczny, którego jednoznaczną definicję zawiera art. 115 § 13 pkt 4 k.k., a więc osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Funkcjonariuszem publicznym jest zatem dyrektor departamentu lub komórki równorzędnej w urzędzie ministra. Jako pełniący określone stanowisko w strukturze organizacyjnej urzędu ministra, dyrektor departamentu jest pracownikiem administracji rządowej podporządkowanym służbowo ministrowi. Niewątpliwie na uprawnienia dyrektora departamentu, jako kierownika komórki organizacyjnej, nie składają się wyłącznie czynności techniczne czy usługowe, skoro ze swej istoty stanowisko kierownicze sprawowane w urzędzie ministra jest stanowiskiem urzędniczym. Z wyjaśnień organu wynika, że M. B. w dacie wydania zaskarżonej decyzji zatrudniony był w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego na stanowisku Dyrektora Centrum Informacyjnego i z tego tytułu pobierał wynagrodzenie (uprzednio, jako radca ministra, upoważniony był do koordynowania wszelkich spraw należących do właściwości CI). Nadto pełnił funkcję rzecznika prasowego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i w związku z pełnieniem tej funkcji otrzymywał dodatek do wynagrodzenia. Jakkolwiek zadania Centrum Informacyjnego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz zadania rzecznika prasowego Ministra dotyczą zasadniczo realizacji zadań związanych z polityką informacyjną Ministerstwa, to jednak nie można uznać, że osoba zajmująca urzędnicze, kierownicze stanowisko w urzędzie ministra, pełniąca dodatkowo funkcję rzecznika prasowego, nie jest "osobą pełniącą funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z racji na zajmowane stanowisko - dyrektora departamentu - dysponuje ona środkami publicznymi, jest bowiem odpowiedzialna za planowanie i realizowanie budżetu departamentu (§ 8 ust. 1 pkt 4 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stanowiącego Załącznik do Zarządzenia Nr 25 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 września 2010 r.). W tym więc zakresie zarządza środkami finansowymi ministerstwa, jest odpowiedzialna za ich prawidłowe wydatkowanie, zgodnie z zakresem zadań komórki organizacyjnej, którą kieruje. Zdaniem Sądu I instancji, nie można tym samym przyjąć, że osoba zajmująca stanowisko dyrektora departamentu w urzędzie ministra, a dodatkowo pełniąca funkcję rzecznika prasowego, pełni funkcje wyłącznie usługowe, czy też wykonuje czynności o charakterze technicznym. Dyrektor Centrum Informacyjnego podejmuje określone decyzje związane choćby z realizacją i finansowaniem kampanii informacyjnych i promocyjnych ministerstwa, czy też z opracowywaniem materiałów oraz wydawnictw o takim charakterze. Realizacja tych zadań wiąże się niewątpliwie z gospodarowaniem środkami publicznymi. Z kolei rzecznik prasowy ministerstwa wykonuje obowiązki nałożone ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przy czym, nawet jeżeli - jak wskazuje organ - dyrektor Centrum Informacyjnego nie wydaje (nie podpisuje) decyzji administracyjnych o odmowie udostępnienia informacji publicznej (a więc nie wydaje rozstrzygnięć procesowych), to jednak posiada pewien zakres kompetencji decyzyjnych w zakresie realizacji zadań wynikających z u.d.i.p. W tym więc znaczeniu osoba będąca dyrektorem Centrum Informacyjnego i jednocześnie pełniąca funkcję rzecznika prasowego ministra, realizując zadania związane ze stosowaniem u.d.i.p., podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, posiada więc uprawnienie do podejmowania decyzji (niekoniecznie w znaczeniu procesowym) wywierających określone skutki prawne. Sąd I instancji wskazał również, że - jak wynika z akt sprawy - M. B. jest członkiem korpusu służby cywilnej. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 u.s.c. korpus służby cywilnej tworzą m.in. pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 52 pkt 2 u.s.c. stanowisko kierującego departamentem lub komórką równorzędną w urzędzie ministra jest wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej. Jak stanowi z kolei art. 104 u.s.c., członkowie korpusu służby cywilnej korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Niewątpliwie członek korpusu służby cywilnej, zajmujący wyższe stanowisko w służbie cywilnej, jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 K.k. Uzasadnione jest zatem traktowanie członka korpusu służby cywilnej jako osoby pełniącej funkcje publiczne, do której ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. WSA w Warszawie zauważył również, że służba cywilna wchodzi w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Oczywistym jest zatem, że informacja o środkach publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia "zasadnicze" funkcjonariuszy w rozumieniu art. 85 i 87 u.s.c., jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wnioskowana informacja publiczna dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną (funkcjonariusza publicznego zajmującego stanowisko urzędnicze w urzędzie ministra) i ma bezpośredni związek z pełnioną przez tę osobę funkcją publiczną. Podlega zatem udostępnieniu, nawet w sytuacji, gdy funkcjonariusz został wskazany we wniosku skarżącego z imienia i nazwiska. Sąd I instancji zaznaczył, że odmowa wyrażenia zgody na udostępnienie wnioskowanej informacji przez osobę, której ta informacja dotyczy - w okolicznościach niniejszej sprawy - pozostaje prawnie bezskuteczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wobec naruszenia przez organ orzekający przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, obligowany był do eliminacji z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, że nieuprawnione było powołanie się przez organ na przepis art. 5 ust. 2 powyższej ustawy ograniczający dostęp do informacji publicznej, m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, biorąc pod uwagę to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie dotyczył podania wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto wskazanego z nazwiska pracownika (rzecznika prasowego), 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 ust. 4 P.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska Ministra, w tym zawartego w odpowiedzi na skargę, podnoszącego ograniczenia w udostępnieniu wnioskowanych informacji, wynikające z przepisów o ochronie danych osobowych oraz z przepisów o ochronie dóbr osobistych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjne, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Żadna z przesłanek takiej nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie wobec czego granice jej rozpoznania zakreślały zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w omawianej sprawie jest czy rzecznik prasowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest osobą wykonującą funkcje publiczne i czy w związku z tym wyłączona jest, zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., ochrona jego prywatności we wskazanym w tym przepisie zakresie. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że prawo do prywatności podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne pod warunkiem, że informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkami powierzenia i wykonywania funkcji. Wynagrodzenie jest jednym z warunków wykonywania funkcji poza tym wypłacane jest z funduszy publicznych. Gdyby zatem uznać rzecznika prasowego organu za osobę wykonującą funkcję publiczną informacja o jego wynagrodzeniu, zgodnie z powołanym wcześniej przepisem, nie podlegałaby ochronie dotyczącej ochrony prywatności osoby fizycznej. Osobą pełniąca funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 K.k. ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz.U. Nr 4, poz. 36) w § 1 ust. 3 stanowi, że do zadań rzeczników prasowych należy m.in. współudział w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Rzecznik prasowy ma więc znaczny wpływ na podejmowane przez organ administracji działania dotyczące realizowania prawa obywateli do uzyskania informacji publicznej. Jest więc osobą wykonującą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Należy w tej sytuacji powtórzyć, że informacja o wysokości świadczeń wypłacanych z funduszy publicznych rzecznikowi prasowemu organu administracji jest informacją o warunkach wykonywania funkcji publicznej, jest zatem informacją publiczną podlegającą udostępnieniu, której nie dotyczy ograniczenie związane z ochroną prywatności. W świetle przedstawionych rozważań, za nietrafne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 5 u.d.i.p., jak i art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.