VII SA/Wa 2996/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda [...] w skardze z dnia 23 września 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie przepisów: • art. 121 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217); • art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) i § 6 ust. 1 i 3 pkt 5 i pkt 7 oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli podmiotów leczniczych (Dz. U. z 2012 poz. 1509). W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 121 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. ustawy o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217), zwanej dalej ustawą oraz § 3, § 4, ust. 6, § 6 ust. 2 i § 16 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli podmiotów leczniczych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1509), zwanego dalej rozporządzeniem. Na podstawie przedmiotowej uchwały Rada Powiatu [...] zarządziła kontrolę w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w G. (w § 1), zatwierdziła program kontroli (w § 2) oraz udzieliła upoważnienia do kontroli radnym: N. T. W., P. O. oraz A. J. Z. (w § 3). Z treści uchwały wynika, że kontroli mieli dokonać wskazani w treści uchwały radni (na co dzień wchodzący w skład Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu) jako zespół kontrolny a nie Komisja Rewizyjna Rady Powiatu [...]. Organ podniósł, ze pomimo, iż przepisy art. 121-122 ustawy nie wskazują, który organ podmiotu tworzącego może prowadzić kontrolę sp zoz w trybie i na podstawie tej ustawy, to nie można założyć, że ustawodawca pozostawił dowolność w wykonaniu kompetencji kontrolnych określanych w w/w przepisach przez obydwa organy organu tworzącego (organ uchwałodawczy i wykonawczy), w szczególności, że mogłoby to doprowadzić do sporu kompetencyjnego, powielania uprawnień kontrolnych, a nawet faktycznego paraliżu działalności sp zoz-u. W opinii skarżącego organem podmiotu tworzącego upoważnionym do przeprowadzenia kontroli w trybie ustawy o działalności leczniczej i na podstawie w/w przepisu art. 121 ust. 3 i 4 tejże ustawy jest wyłącznie organ wykonawczy, a przesądza o tym charakter prawoustrojowy regulacji zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym oraz brzmienie kolejnego 5 ustępu art. 121 ustawy. Rada powiatu może przeprowadzić kontrolę w sp zoz na podstawie at. 16 ust. 1 i 4 oraz art. 19 o samorządzie powiatowym poprzez komisję rewizyjna lub inna komisję, a nie zespół kontrolny. Zgodnie z przyjętymi w ustawie o samorządzie powiatowym rozwiązaniami, podmiotami uprawnionymi do sprawowania nadzoru i kontroli nad samorządowymi jednostkami organizacyjnymi są: organ uchwałodawczy (rada) sprawujący nadzór poprzez odpowiednie komisje rady i organ wykonawczy (zarząd). Uprawnienia kontrolne rady powiatu w stosunku do zarządu starosty oraz powiatowych jednostek organizacyjnych nie są zależne od żadnych innych działań kontrolnych podejmowanych na mocy odrębnych przepisów przez inne organy. Ponadto naruszono art. 122 ustawy, który stanowi, że kontrole można przeprowadzać wyłącznie na podstawie prawidłowego upoważnienia. Poprzez wystawienie upoważnień niezgodnych z w/w przepisami doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 122 ust. 1 ustawy oraz § 6 ust. 3 pkt 1, 5, 7 rozporządzenia. Ponadto przeprowadzenie kontroli powinno poprzedzać opracowanie programu kontroli, który zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia powinien uwzględniać wyniki wcześniejszych kontroli, czynniki mające wpływ na działalność jednostki kontrolowanej oraz informacje dotyczące działalności jednostki kontrolowanej. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż do dokonania kontroli sp zoz w trybie art. 121 ustawy jest upoważniony zarząd powiatu. Przepis ten wskazuje, że "podmiot tworzący" ma upoważnienia wobec sp zoz żądania informacji, wyjaśnień oraz dokumentów oraz dokonania kontroli i oceny działalności podmiotu. Skarżona uchwała została podjęta na podstawie drugiego uprawnienia podmiotu tworzącego a mianowicie dokonania kontroli i oceny działalności podmiotu. Natomiast podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w G. jest Powiat [...] uznany za osobę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralny organ administracji rządowej albo wojewodę może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej. Natomiast stosownie do ust. 2 tego artykułu jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej. W związku z powyższym należy podkreślić, że to jednostka samorządu terytorialnego, w tym gmina, powiat, dysponuje uprawnieniem do tworzenia podmiotów leczniczych. Wprawdzie w obecnym stanie prawnym nie istnieje możliwość tworzenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niemniej jednak zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) zakład opieki zdrowotnej mógł być utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zarówno na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o działalności leczniczej, jak i poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej możliwość tworzenia podmiotów leczniczych przypisana została wprost jednostce samorządu terytorialnego, a nie jej poszczególnym organom. Wynika to z oczywistego faktu, iż poszczególne organy samorządu terytorialnego nie prowadzą samodzielnej działalności ukierunkowanej na zaspokajanie potrzeb mieszkańców w drodze świadczenia niezbędnych usług, w tym także z zakresu opieki zdrowotnej. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym krytyce poddany jest pogląd o dualizmie organów samorządu terytorialnego, w tym organów gminy. W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, rozstrzygającej kwestię zdolności procesowej w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco-kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji. Sąd Naczelny zauważył, że ustawa o samorządzie gminnym wskazuje w bardzo wielu przepisach wprost na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji, albowiem "to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina prowadzi gospodarkę finansową, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego". W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że to jednostka samorządu terytorialnego wyposażona w osobowość prawną i stanowiąca korporacyjnie pojmowaną samorządową wspólnotę gminną, powiatową i wojewódzką realizuje zadania publiczne, w tym z zakresu opieki zdrowotnej, o czym stanowią również wprost ustawy ustrojowe oraz ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej realizowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). W ramach tych zadań jednostka samorządu terytorialnego tworzy również, przekształca i likwiduje jednostki organizacyjne, których działalność ukierunkowana jest na zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców tej jednostki, także w zakresie usług zdrowotnych. Dlatego podmiotem tworzącym nie może być rada gminy, gdyż organ stanowiąco-kontrolny gminy nie realizuje własnych zadań publicznych i nie prowadzi żadnej samodzielnej działalności, w tym również w zakresie świadczenia usług leczniczych. Nie zmienia tego zupełnie fakt, że to rada gminy ma ustawowe kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie tworzenia, przekształcania i likwidowania tego rodzaju podmiotów. Poprzednio obowiązująca ustawa o zakładach opieki zdrowotnej wskazywała wprost w art. 36, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Na gruncie powyższej ustawy nie było zatem innej możliwości prawnej utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jak tylko w drodze uchwały rady gminy. Wpisuje się to zresztą w tradycyjny ustrojowy podział kompetencji organów gminy. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Kompetencja rady gminy do tworzenia podmiotu leczniczego i wyposażenia go w majątek znajduje także odzwierciedlenie w art. 54 udl, stanowiącym o ograniczeniach w samodzielnym gospodarowaniu majątkiem przez podmiot leczniczy. Zgodnie z art. 54 ust. 1 udl samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz majątkiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). Zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący (art. 54 ust. 2 udl). Zasady, o których mowa w ust. 2, polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych (art. 54 ust. 3 udl). Z powyższymi kompetencjami rady gminy korespondują także przepisy dotyczące likwidacji podmiotu leczniczego, albowiem zgodnie z art. 60 ust. 1 udl likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego, choć warto podkreślić, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 61 ust. 1 udl), a nie rady gminy. Również z literalnej treści powołanego art. 60 ust. 1 udl wynika, że ustawodawca wyróżnił właściwy organ podmiotu tworzącego. Podsumowując powyższe rozważania należało uznać, że podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, np. gmina, powiat a nie jej rada, mimo iż zarówno utworzenie, jak i likwidacja następuje w formie uchwały organu stanowiącego. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn.. akt VII SA/Wa 836/13 a Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to zaakceptował. Dalej należało określić, który z organów powiatu jest władny do przeprowadzenia kontroli podmiotu leczniczego w oparciu o art. 121 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Dokonując ustaleń w tym zakresie należało, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonać wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej uwzględniającej w szczególności samorządowe reguły ustrojowe. Kluczowe w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest określenie charakteru kontroli przeprowadzanej w trybie art. 121 i 122 ustawy o działalności leczniczej a w szczególności konsekwencji takiej kontroli. Zgodnie z ust. 5. art. 121 ww. ustawy " Podmiot tworzący w razie stwierdzenia niezgodnych z prawem działań kierownika wstrzymuje ich wykonanie oraz zobowiązuje kierownika do ich zmiany lub cofnięcia. W przypadku niedokonania zmiany lub cofnięcia tych działań w wyznaczonym terminie podmiot tworzący może rozwiązać z kierownikiem stosunek pracy albo umowę cywilnoprawną." Z kolei ust 5 art. 122 mówi, iż " Na podstawie ustaleń kontroli podmiot tworzący albo minister właściwy do spraw zdrowia mogą przedstawić kierownikowi w wystąpieniu pokontrolnym zalecenia pokontrolne nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości." W kontekście wyżej wskazanych unormowań odnoszących się do kontroli podmiotu leczniczego prowadzonej w oparciu o art. 121 i 122 ustawy 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej należy odnieść się kwestii podmiotu uprawnionego do powoływania i odwoływania kierownika podmiotu. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt II PK 189/05, samodzielny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowi sensu largo gminną jednostkę organizacyjną zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta) dysponuje uprawnieniami z zakresu zwierzchnictwa służbowego wobec kierowników takich jednostek organizacyjnych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że z brzmienia art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest jednym z zadań wójta wymienionych przez ustawodawcę jako przykładowe ("w szczególności"). Stanowisko to zostało szerzej przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 836/13 a pogląd ten znalazł akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 57/14. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności należy stwierdzić, że jedynym podmiotem mogącym egzekwować wyniki kontroli prowadzonej w oparciu o art. 121 ustawy o działalności leczniczej jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym ustawodawca w art. 121 ww. ustawy ustanawia podmiot tworzący uprawnionym do prowadzenia kontroli oraz odpowiedzialnym za egzekucję wniosków pokontrolnych. Należy w związku z tym uznać, że to Zarząd Powiatu jako podmiot mogący w pełni realizować zakres kontroli jest organem podmiotu tworzącego uprawnionym do przeprowadzenia kontroli podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą na podstawie art. 121 ustawy 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Dlatego również w niniejszej sprawie Sąd uznał, że podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w G. jest Powiat [...] działający przez Zarząd a nie Radę Powiatu. Z powyższych względów Sąd rozpatrujący skargę Wojewody [...]stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem możliwość taka została w niniejszej sprawie wyłączona w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 ppsa, gdyż od podjęcia zaskarżonej uchwały minął jeden rok. Zaskarżona uchwała nie ma także charakteru aktu prawa miejscowego, do umożliwiałoby stwierdzenie jej nieważności niezależnie od upływu ww. okresu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 132 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.