II SA/Wa 630/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Antoniuk (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania – oddala skargę – Komendant Główny Straży Granicznej (dalej jako Komendant Główny SG) decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 61 § 2 k.p.a., art. 6a pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przydziału M. W.lokalu mieszkalnego. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: [...] . SG M. W. w dniu 27 lutego 2006 r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału SG z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego. Z uwagi na brak wolnych lokali mieszkalnych organ nie mógł zrealizować prawa funkcjonariusza do lokalu i poinformował wnioskującego o umieszczeniu go na liście oczekujących na przydział. W dniu 27 września 2013 r. do [...] Oddziału SG wpłynęło pismo Społecznej Komisji Mieszkaniowej przy [...] Oddziale SG zawierające propozycję przydziału [...] SG M. W. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w m. [...], o powierzchni użytkowej 59,60 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 40,96 m2. Wskazany lokal odpowiadał uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariusza i znajdował się w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia przez funkcjonariusza służby – w Strzeżonym Ośrodku dla Cudzoziemców w [...]. Mają za podstawę art. 61 k.p.a., w dniu [...] października 2013 r. Komendant [...] Oddziału SG wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przydziału [...] SG M. W.lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w m. [...], zobowiązując jednocześnie stronę do zajęcia stanowiska w kwestii wyrażenia zgody na jego przeprowadzenie. Zainteresowany nie ustosunkował się do wezwania, co zdaniem organu I instancji należało potraktować jako brak zgody na przeprowadzenie postępowania w sprawie przydziału ww. lokalu. Mając powyższe na uwadze Komendant [...] Oddziału SG w dniu [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1, § 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziały opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie przydziału [...] SG M. W.lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w m. [...], jako bezprzedmiotowe. M. W. odwołał się w ustawowym terminie od tej decyzji do Komendanta Głównego SG wnosząc o uchylenie decyzji i kontynuowanie postępowania bądź przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu funkcjonariusz zarzucił decyzji organu I instancji obrazę przepisów postępowania poprzez przyjęcie założenia, iż nie wyraził on zgody na wszczęcie postępowania o przydzielenie mu lokalu mieszkalnego. Wskazał, iż pismo, które otrzymał informowało go jedynie o treści art. 61 § 2 k.p.a. bez wskazania sankcji za brak wyrażenia zgody. W toku postępowania odwoławczego M. W. (pismem z dnia 7 lutego 2014 r.) wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez: 1) wysłuchanie skarżącego w celu ustalenia, czy obawia się on o życie swoje i swojej rodziny w przypadku zamieszkania w bezpośrednim sąsiedztwie ośrodka dla cudzoziemców, 2) dopuszczenie dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu bezpieczeństwa i psychologii, który określiłby, czy zamieszkiwanie funkcjonariusza SG wraz z rodziną w bezpośrednim sąsiedztwie ośrodka dla cudzoziemców stwarza lub może stwarzać zagrożenie dla ich bezpieczeństwa, 3) powołanie biegłego z zakresu języka polskiego, który oceniłby, czy z treści pisma z dnia [...] października 2013 r. wynika, że organ I instancji wnosił o wyrażenie zgody na wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Komendant Główny SG uznał zarzuty odwołania za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż M. W. od [...] marca 2006 r. jest funkcjonariuszem w służbie stałej, którą obecnie pełni w Strzeżonym Ośrodku dla Cudzoziemców w [...]. W dacie orzekania nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej. Pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2006 r. wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego. W celu realizacji uprawniania z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, po zaistnieniu takiej możliwości, Komendant [...] Oddziału SG wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przydzielenia wnioskodawcy lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...], zapewniającego przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia, pozostającego w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ chcąc zrealizować ustawowe prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego działał w interesie publicznym, zgodnie z wnioskiem funkcjonariusza, który w 2006 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przydziału lokalu. Wniosek ten nie został wycofany przez funkcjonariusza, a jego aktualność potwierdzało pobieranie przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zawiadomienie M. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego (pismem [...] z dnia [...] października 2013 r.) nastąpiło na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. Organ SG musiał więc uzyskać pisemną zgodę strony na jego kontynuowanie. Zgody takiej nie uzyskał, funkcjonariusz nie zareagował na to zawiadomienie. W odwołaniu od decyzji M. W. stwierdził, iż organ nie miał prawa do uznania, iż nie wyraził on zgody na prowadzenie postępowania, gdyż otrzymane pismo informowało go jedynie o treści art. 61 § 2 k.p.a., bez wskazania sankcji za brak wyrażenia zgody. Zdaniem Komendanta Głównego SG, nie można było zgodzić się z takim poglądem. Nie było też konieczne powołanie biegłego z zakresu języka polskiego, aby stwierdzić, iż z treści "zawiadomienia" o wszczęciu postępowania jednoznacznie wynikało, że organ oczekiwał od funkcjonariusza zajęcia stanowiska dotyczącego możliwości prowadzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Takie pismo wysyłane było rutynowo do strony, jeśli zachodziły okoliczność wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 k.p.a. i nie zdarzyło się, aby nie zostało ono prawidłowo zrozumiane przez adresata. M. W. nie wyjaśnił ponadto swoich wątpliwości i nie określił stanowiska w tej sprawie podczas zapoznawania się z aktami w dniu [...] listopada 2013 r. Nie wyraził też zgody na przyjęcie proponowanego lokalu mieszkalnego w rozpatrywanym odwołaniu. Organ postanowił nie uwzględniać także wniosków funkcjonariusza dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego zebranego w sprawie o powołanie biegłych z zakresu bezpieczeństwa i psychologii oraz wysłuchania wnioskodawcy w celu stwierdzenia, czy zamieszkanie w proponowanym lokalu w pobliżu ośrodka dla cudzoziemców stwarza lub może stwarzać zagrożenie dla funkcjonariusza lub jego rodziny. Lokal położony jest na terenie miejscowości [...]. Na terenie tej miejscowości znajduje się ośrodek dla uchodźców. Obowiązkiem określonych organów państwowych jest zapewnienie bezpieczeństwa okolicznym mieszkańcom. Nie ma podstaw by przyjąć, iż nie wywiązują się one z tego zadania. Decyzja Komendanta Głównego SG z dnia [...] lutego 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i kontynuowanie postępowania w przedmiocie przydziału lokalu służbowego, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez przyjęcie założenia przez organ II Instancji, iż strona nie wyraziła zgody na wszczęcie postępowania o przydział lokalu mieszkaniowego, w sytuacji gdy organ I Instancji nie wystąpił do strony o wyrażenie takiej zgody, a jedynie poinformował o treści art. 61 § 2 k.p.a., bez wskazania sankcji za brak wyrażenia zgody. W istocie organ zwrócił się do strony z prośbą o ustosunkowanie się do tej kwestii. Z uwagi na fakt, iż skarżący nie jestem prawnikiem, trudno mu było polemizować, czy też ustosunkowywać się do brzmienia obowiązujących przepisów prawnych. Skarżący zarzucił ponadto zaskarżonej decyzji obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 75 i następne oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie jego wniosków dowodowych, które miały na celu uzupełnienie materiału dowodowego oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji, co uniemożliwiło stronie merytoryczną polemikę z treścią orzeczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że błędnie przyjęto przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, iż nie wyraził on zgody na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w [...], gdyż o to organ nie wnioskował. Pisma, wnioski i inne czynności procesowe, podejmowane w postępowaniu administracyjnym powinny być czytelne i jednoznaczne. Tymczasem organ I Instancji swoim postępowaniem naruszył dwa fundamentalne przepisy, tj. art. 8 i 9 k.p.a. Ponadto bez żadnego uzasadnienia organ II instancji oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności. Skarga analizowana wg podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd podlega oddaleniu. W świetle art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie zaś z § 6 zd. pierwsze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziały opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), lokal mieszkalny przydziela się funkcjonariuszowi na jego pisemny wniosek. Z brzmienia powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż prawo funkcjonariusza SG do otrzymania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, może być realizowane tylko i wyłącznie na wniosek tego funkcjonariusza. NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1844/11 (publik. LEX nr 1264617) wyjaśnił znaczenie wniosek funkcjonariusza Straży Granicznej w postępowaniu o przydział lokalu mieszkalnego stwierdzając, iż cyt.: "Wypowiedź funkcjonariusza skierowana do organu wyrażająca wolę otrzymania przezeń mieszkania nie jest więc oświadczeniem woli kształtującym stosunek prawny ([...] Stanisław Rudnicki (w:) S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna", LexisNexis 2011, s. 262), ale prośbą o przyznanie publicznoprawnego uprawnienia przysługującego funkcjonariuszowi Straży Granicznej, czynnością procesową z zakresu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, złożenia oświadczenia o wycofaniu prośby nie można oceniać w kategoriach odwołania oświadczenia woli. Jest to natomiast wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Zauważając, że nie ma podstaw do wszczynania postępowania o przydział lokalu z urzędu, stwierdzić należy, że w sprawach wszczynanych na wniosek jednostka rozporządza swoim prawem ([...] Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 290; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s. 5). W razie braku wniosku postępowania w sprawie uprawnień strony nie może być wszczęte. O ile zaś do wszczęcia takiego postępowania dojdzie, należy uzyskać zgodę strony. W przypadku nieuzyskania zgody strony, jak wprost wynika z art. 61 § 2 k.p.a., postępowanie należy umorzyć". W analizowanym przypadku Komendant [...] Oddziału SG wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przydziału [...] SG M. W. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w m.[...]. Pismem z dnia [...] października 2013 r. zawiadomił skarżącego o tym fakcie informująca jednocześnie, iż cyt. "w myśl art. 61 § 2 wskazanej powyżej ustawy (k.p.a. – dopisek własny), organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie, jednakże obowiązany jest uzyskać od strony w toku prowadzonego postępowania zgodę na jego prowadzenie. W związku z powyższym proszę o ustosunkowanie się do przedmiotowej kwestii i przedstawienie na piśmie stanowiska, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia". W ocenie Sądu powyższe pismo jest sformowane wystarczająco precyzyjne. Z treści wezwania organu wynika bowiem, iż przedmiotem pisemnej wypowiedzi funkcjonariusza powinna być zgoda na prowadzenie przedmiotowego postępowania wszczętego z urzędu. Wyrażenie zgody (odmowa zgody), o której mowa w art. 61 § 2 k.p.a., jest czynnością procesową strony, przybierającą postać jej oświadczenia woli. Kodeks nie określa w sposób szczególny warunków tej czynności. Należy zatem przyjąć, że "zgoda" jest postacią podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. W świetle tego przepisu należy ustalać wymagania formalne co do formy zgody i jej treści. Treść "oświadczenia" strony co do zgody musi mieć charakter wyraźny. Wyrażenia zgody bądź jej odmowy nie można domniemywać. Wola strony musi być jednoznaczna oraz bezwarunkowa. W doktrynie przyjmuje się, iż organ dokonując pierwszej czynności wobec strony, obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o oświadczenie woli co do prowadzenia postępowania. Wyrażenie woli strony jest warunkiem podstawowym prowadzenia postępowania wszczętego wbrew przepisom prawa materialnego bez wniosku strony (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks posterowania administracyjnego, Komentarz, 8 Wydanie, str. 346). Przedmiotowe zobowiązanie wystosowane przez organ, wbrew twierdzeniom skarżącego, czynni zadość prawidłowemu wezwaniu do złożenia oświadczenia woli. Skoro skarżący do dnia [...] listopada 2013 r., kiedy to zapoznał się z aktami sprawy, nie wyraził zgody na kontynuowanie postępowania w sprawie przydziału przedmiotowego lokalu mieszkalnego, organ nie miał innej możliwości jak tylko umorzyć postępowanie. Obligował go do tego bowiem wprost art. 61 § 2 zd. drugie k.p.a. Organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, co obwarowane jest sankcja nieważności decyzji – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (patrz powołany Komentarz, str. 347). Z tego też powodu składane przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego wnioski dowodowe, jako niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogły zostać uwzględnione. Zaś zarzut mówiący o zaproponowaniu funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, który nie gwarantuje bezpieczeństwa rodzinie skarżącego, mógł być skutecznie podnoszony w przypadku merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku. Wówczas podnoszona przez skarżącego okoliczność powinna być przedmiotem rozważań organu. Dla rozstrzygnięcia stricte procesowego, które zapadło w sprawie, jest to okoliczność bez istotnego znaczenia. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów orzekających w sprawie istotnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, co czyni zarzuty skargi bezzasadnymi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.