IV SA/Gl 374/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że zaskarżona decyzja ta nie może być wykonana; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 257,00 złotych (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Z. zażądał od J.S. zwrotu należności z tytułu wypłaconego zasiłku celowego na zakup opału, w wysokości 330 zł, w terminie do 31 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylono decyzję o przyznaniu powyższego świadczenia, w związku z czym w dniu 25 października 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowego zasiłku. W tym zakresie, na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 12 sierpnia 2013 r. i zgromadzonej dokumentacji ustalono, że postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] r., konkubent strony – K.R. nabył spadek po M.R. obejmujący spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w K. oraz udział w nieruchomości położonej w I. Strona nie poinformowała o tym pracownika socjalnego, pomimo iż była do tego zobowiązana z mocy art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Równocześnie organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy L., K. R. posiada użytki rolne o powierzchni 0,4502 ha, co stanowi 0,4525 ha przeliczeniowego dające dochód w kwocie 113,13 zł zgodnie z przepisami przywołanej ustawy, a nadto jest użytkownikiem gruntów leśnych o powierzchni 0,1386 ha, co daje ogólną powierzchnię posiadanych gruntów, wynoszącą 0,5888 ha. Wobec powyższego przywołano treść art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, w świetle którego za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Wskazano również, że stosownie do treści art. 98 cytowanej regulacji, świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi, przy czym odpowiednio stosuje się art. 104 ust. 4 tej ustawy. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. J.S. domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji podkreślając, że żyje w konkubinacie z K.R. i pozostaje na jego częściowym utrzymaniu, jednak nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego i nie interesowała się jego sprawami majątkowymi, gdyż nie dotyczyły one jej osoby. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. Kolegium wywiodło, że zasiłek celowy na zakup opału, w kwocie 330 zł został przyznany stronie decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...]. Następnie, to jest w dniu 13 czerwca 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia rzeczonej decyzji z uwagi na zmianę sytuacji bytowej rodziny strony, wynikającej z nabycia spadku przez jej konkubenta. Kolegium zaakcentowało, że w decyzji o przyznaniu zasiłku J.S. została pouczona o obowiązku informowania organu pierwszej instancji o każdorazowej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania jej świadczenia. Jednakże pomimo tego strona nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku. W tym stanie rzeczy, wypłacone stronie świadczenie zostało uznane za nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, podlegające zwrotowi. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 104 ustawy o pomocy społecznej, w przypadkach szczególnych, zwłaszcza, jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie uznał z urzędu, aby zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu prawnego, natomiast strona z takim wnioskiem nie wystąpiła. Odnosząc się do treści odwołania, organ drugiej instancji podkreślił, że w świetle art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej strona i jej konkubent, stanowią rodzinę, gdyż prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.S., reprezentowana przez adwokata S.G., wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżąca ponownie przyznała, że pozostaje w nieformalnym związku z K.R. Powtórnie jednak zaprzeczyła, jakoby prowadziła z nim wspólne gospodarstwo domowe. W tym kontekście podkreśliła, iż sytuacja majątkowa partnera nie była jej znana, gdyż się nią nie interesowała, skoro nie korzystała z jego majątku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołując argumentację analogiczną do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wykazała bowiem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy, a w konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Mocą zaskarżonej decyzji J.S. zobowiązano do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku celowego na zakup opału, w kwocie 330 zł. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Stosownie do treści art. 98 tej regulacji, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. W przywołanym przepisie określono, że odpowiednio stosuje się art. 104 ust. 4 wspomnianej ustawy, który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Jednoznaczne brzmienie art. 98 ustawy o pomocy społecznej, jak też ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe nie pozostawia wątpliwości, że jego wykładni nie można dokonywać w oderwaniu od art. 104 ust. 4 tego aktu, do którego stosowania pierwszy z powołanych przepisów wprost odsyła. Z powyższego wynika zatem, że w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ obowiązany jest do jednoczesnego zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Zobowiązany jest zatem ustalić, czy w odniesieniu do strony prowadzonego postępowania można twierdzić o występowaniu przypadku szczególnego, przejawiającego się zwłaszcza tym, że żądanie zwrotu świadczeń stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Dokonując przy tym takiej oceny należy mieć na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1863/2007, publ. Lex nr 1987280, oraz z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2065/10, publ. Lex nr 1079747). W orzecznictwie tym podkreśla się, że celem art. 104 ust. 4 cytowanej ustawy jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 tego aktu, zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, dobrem korzystających z niej osób. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań stwierdzić przyjdzie, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby zobowiązanej pod kątem możliwości zastosowania dobrodziejstw przewidzianych w art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Trzeba w tym miejscu dodać, że skoro ustawodawca w art. 104 ust. 4 przywołanej ustawy przewidział, że stosowny wniosek może być złożony bądź przez pracownika socjalnego bądź przez samą stronę, to w sytuacji, gdy ten pierwszy wniosku nie złożył, zadaniem organu jest udzielenie stronie stosownego pouczenia w niniejszym zakresie. Nakaz takiego działania wynika bezpośrednio z wyrażonej w art. 9 K.p.a. zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy, jak też z treści wydanych decyzji nie wynika, aby pracownik socjalny składał wniosek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ani też, aby strona skarżąca pouczana była o możliwości złożenia takiego wniosku. W decyzji organu pierwszej instancji jedynie zacytowano treść powyższego przepisu, nie wspominając o przeprowadzeniu jakichkolwiek czynności mających na celu zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia. Równocześnie w ogóle nie wspomniano do jakich konkluzji doszedł w tym zakresie organ. Gołosłownym jest zatem zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie, że organ pierwszej instancji "rozważał również możliwość zastosowania" art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, "jednakże nie stwierdził podstaw do jego zastosowania". Treść decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nie daje żadnych podstaw do takiego wniosku. Jej sentencja nie zawiera w tym względzie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, zaś w uzasadnieniu ograniczono się jedynie do zacytowania treści powyższego unormowania i to w ramach całego art. 104, bez omówienia wyrażonych w nim przesłanek oraz odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza także wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności, której istotą jest między innymi to, że organ odwoławczy nie może poprzestać na akceptacji stanowiska organu pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest do powtórnego, pełnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zajęcia w niej własnego stanowiska. W przypadku uznaniowego działania, jakie ma miejsce przy stosowaniu art. 104 ust. 4 cytowanej ustawy, rzeczą organu odwoławczego jest zbadanie, czy organ pierwszej instancji przeprowadził należyte postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz czy jego wnioski i rozstrzygnięcia mieszczą się w granicach uznania administracyjnego. Z tak nakreślonych obowiązków Kolegium w niniejszej sprawie się nie wywiązało, gdyż nie wyraziło żadnego własnego poglądu co do występowania przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Konsekwencją opisanych wyżej uchybień jest to, iż w sprawie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, sformułowanej w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Tymczasem dokładne rozważenie poruszonej kwestii było konieczne także z uwagi na okoliczności sprawy. Orzekające w sprawie organy powinny mianowicie samodzielnie ocenić, jaki wpływ miał wynik postępowania spadkowego po matce konkubenta skarżącej na sytuację jej rodziny. W szczególności dotyczy to sytuacji dochodowej przy uwzględnieniu faktu, iż przewidzianą w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej ryczałtową dochodowość z 1 ha przeliczeniowego orzecznictwo odnosi do osób, które faktycznie prowadzą gospodarstwo rolne lub mają możliwość jego prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1215/06, publ. LEX nr 255669). Z kolei nabycie prawa do lokalu mieszkalnego nie wpływa bezpośrednio na dochód rodziny, a jedynie może być rozważone w aspekcie zmiany jej sytuacji majątkowej. Nadto, w motywach zaskarżonej decyzji wyraźnie podkreślono związek między żądaniem zwrotu świadczenia a niepoinformowaniem o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Tymczasem, skoro postanowienie o stwierdzeniu nabycia przedmiotowego spadku zostało wydane [...] r., czyli na długo przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu spornego zasiłku celowego, to nienależne pobranie tego świadczenia mogło polegać jedynie na przedstawieniu przez stronę nieprawdziwych informacji (zatajeniu nabycia spadku). Niewątpliwie pojęcie zatajenia nosi w sobie element świadomego zachowania, które w stosunku do skarżącej nie zostało dotąd wykazane i może być wątpliwe, zwłaszcza że z materiału sprawy nie wynika, by jej konkubent objął już w posiadanie odziedziczone składniki majątkowe. Także ta kwestia nie została więc wyjaśniona, co stanowi kolejną istotną wadę obciążającą zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania płynące wprost z niniejszego orzeczenia i podejmie czynności zmierzające do usunięcia dostrzeżonych przez Sąd uchybień. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O wykonalności uchylonej decyzji, orzeczono na podstawie 152 p.p.s.a. Nadto, Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania działając na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając ich zwrot w kwocie 257 zł, na którą składa się opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę adwokata, w wysokości 240 zł, wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).