I OSK 918/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 533/13 w sprawie ze skargi K. L. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od K. L. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. K.L. wnioskiem z dnia 24 lipca 2013 r. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o udzielenie mu informacji publicznej poprzez: 1) wskazanie wszystkich stanowisk na jakich dotychczas pracował w Inspektoracie Uzbrojenia MON oraz pozostałych strukturach Ministerstwa Obrony Narodowej, M.G.L. (PESEL [...]), syn K. i B., urodzony [...] listopada 1987 r. w Warszawie, 2) wskazanie stanowiska na jakim obecnie pracuje M.G.L., 3) przesłanie kserokopii dokumentów zawierających zakresy obowiązków (o których mowa w art. 94 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy) wszystkich stanowisk w strukturach Ministerstwa Obrony Narodowej, na których zatrudniony był M.G.L., 4) przesłanie kserokopii dokumentu zawierającego zakres obowiązków (o którym mowa w art. 94 pkt 1 Kodeksu pracy) stanowiska, na którym M.G.L. zatrudniony jest obecnie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Departamentu Prasowo-Informacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] poinformował skarżącego, że informacje których się domaga, nie są informacją publiczną i nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej z czterech powodów. Po pierwsze, jak wskazał organ, w myśl art. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. M.L., jako osoba zatrudniona w Inspektoracie Uzbrojenia nie należy do kręgu osób zarządzających Inspektoratem ani kierujących komórkami organizacyjnymi. Przepisy ustawy dotyczą wyłącznie osób wchodzących w skład organów podmiotów objętych przepisami ustawy. Po drugie, zdaniem organu, zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. W tym zakresie może być ujawnione wyłącznie imię i nazwisko oraz informacja, że umowa o pracę została zawarta. Zdaniem Ministra Obrony Narodowej, M.L. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną i nie zrezygnował z prawa do prywatności. Po trzecie, organ wskazał, że wnioskodawca wie gdzie, na jakim stanowisku i za jakim wynagrodzeniem zatrudniony jest M.L. Informacje w tym zakresie uzyskał w czasie toczącego się pod sygn. akt [...] z jego powództwa postępowania przeciwko M.L. przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Pragi Północ w Warszawie Wydział Rodzinny i Nieletnich. M.L. zobowiązany był przez Sąd dla potrzeb toczącego się postępowania do złożenia zaświadczenia o zatrudnieniu. W związku z tym organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy nie ma obowiązku udzielenia skarżącemu dostępu do informacji w żądanym zakresie, a potwierdzeniem takiego stanowiska ma być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2012 r. sygn. Akt II SAB/Lu77/12 (Lex nr 1229772), którego teza pkt 1 brzmi: "w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ zawiadamia jedynie, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p., nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji". Po trzecie, Minister Obrony Narodowej wskazał, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy. Mimo, że jest to katalog otwarty, zakres żądanych informacji nie mieści się w jego szeroko rozumianych granicach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. skarżący K.L. wniósł o zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się na opisany powyżej stan faktyczny oraz na przepisy art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie powołując się na treść art. 115 § 19 k.k. wywiódł, że M.L. jest osobą pełniącą funkcję publiczną, bowiem był członkiem komisji przetargowych (sekretarzem komisji) i w tym zakresie był upoważniony do kontaktowania się z interesentami i reprezentował Ministra Obrony Narodowej. Ponadto w marcu 2013 r. był zatrudniony na stanowisku głównego specjalisty i w rozumieniu art. 119 k.k. był funkcjonariuszem publicznym, bowiem dysponując środkami publicznym, nie wykonywał on czynności usługowych. Ponadto od wystawienia zaświadczenia pisma do sprawy sygn. akt [...], minęło już 6 miesięcy i nie wie, na jakim stanowisku M.L. pracuje obecnie, bowiem mógł w tym czasie zmienić owo stanowisko. W dalszej części wskazał, że odmowa udostępnienia informacji musi nastąpić w formie decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu wskazał, że udzielił już skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. podtrzymując stanowisko, że żądane informację nie są informacją publiczną i w tej sytuacji nie pozostaje on bezczynny. Decyzję natomiast o odmowie wydaje się, gdy żądana informacja jest informacją publiczną. W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2014 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 533/13 uwzględnił skargę i zobowiązał Ministra Obrony Narodowej do rozpoznania wniosku K.L. z dnia 24 lipca 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Ponadto stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego K.L. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Minister Obrony Narodowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej – z tego powodu, że jest on organem administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, zaś w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d/ udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencje. Skoro zatem M.L. był zatrudniony 6 miesięcy przed złożeniem skargi na stanowisku – jak twierdzi skarżący – głównego specjalisty i jeśli aktualnie nic się w tym względzie nie zmieniło (a tego organ nie podał), to bezspornie – w ocenie WSA – wymieniony sprawował w organie funkcję publiczną i żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie sformułowanie "funkcjonariusze publiczni" nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej i nie jest też tożsame leksykalnie z określeniem osoby sprawujące funkcje w organach, to jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 sygn. akt K 17/05 podał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wskazując w szczególności, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Z kolei ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Również Kodeks karny w art. 115 § 13 pkt 4) definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wszystkie te definicje pozwalają za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję publiczną w organie władzy, uznać tych pracowników Ministerstwa Obrony Narodowej, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. Reasumując, dysponując informacją organu zawartą w aktach sprawy oraz konfrontując ją z przeprowadzoną powyżej analizą prawną WSA stwierdził po pierwsze, że M.L. jest osobą, co do której ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, zaś – po drugie – że żądane informacje mieszczą się w katalogu przewidzianym powyższą ustawą. WSA wskazał ponadto, że niezależnie od powyższego M.L. był przewodniczącym komisji przetargowej w sprawie "Dostawy urządzeń do rozbudowy istniejącej infrastruktury IP", co wynika z pisma skarżącego z dnia 15 stycznia 2014 r. i załącznika do niego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącym, że wiedza, którą posiadł w trakcie procesu przed sądem powszechnym 6 miesięcy wstecz, może być już nieaktualna, a ponadto zakres informacji żądanej przez skarżącego jest znacznie szerszy, aniżeli ta z procesu przed wyżej wymienionym sądem. Ponadto rację przyznał skarżącemu, że w sytuacji, gdy organ uznał, iż prawo do informacji mimo wszystko podlegać będzie ograniczeniu w myśl przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy, to winno to nastąpić w drodze decyzji w trybie art. 16 ustawy. Konkludując WSA w Warszawie wskazał, że skoro w niniejszej sprawie organ nie udzielił informacji w żądanej przez skarżącego formie ani nie wydał w tej sprawie decyzji, to takie zachowanie nie doprowadziło do rozpatrzenia wniosku z dnia 24 lipca 2013 r. i tym samym organ pozostaje w bezczynności, którą należy skonwalidować przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jednakże bezczynność ta nie miała miejsca – w ocenie tego Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki oraz z błędnej wykładni przepisów ustawy i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania, a świadczy o tym chociażby przesłane – aczkolwiek nie wywołujące oczekiwanego przez skarżącego skutku – pismo z dnia 7 sierpnia 2013 r., nieprzekraczające zakreślonego ustawą terminu, ponieważ stosownie do treści art. 13 ust. 1, udzielenie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak jak w terminie 14 dni. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Obrony Narodowej. Oparł ją na kilku zarzutach. Po pierwsze, naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przejawiające się w błędnej interpretacji tego przepisu i przyjęciu, że Minister Obrony Narodowej jest w analizowanej sprawie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, że żądana informacja ma dotyczyć wynagrodzenia i stanowisk zajmowanych przez pracownika zatrudnionego nie w Ministerstwie Obrony Narodowej, a w Inspektoracie Uzbrojenia. Minister Obrony Narodowej nie jest dla tego pracownika pracodawcą w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy i nie może dokonywać czynności, o których mowa w art. 3¹ Kodeksu pracy. Minister Obrony Narodowej nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Organ ten wskazał, że jest podmiotem odrębnym od Inspektoratu Uzbrojenia. Po drugie, naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, odnosząc informację, o których mowa w tym przepisie, do osoby, która nie ma przymiotu funkcjonariusza publicznego, a więc naruszona zostanie prywatność osoby fizycznej, przysługująca na podstawie tego przepisu Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po trzecie, naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie, czy Minister Obrony Narodowej jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, oraz przez nieodniesienie się do argumentów podnoszonych w odpowiedzi na skargę, czy żądana informacja jest w istocie informacją publiczną. Po czwarte, naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów normujących status jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, jaką jest Inspektorat Uzbrojenia, w sytuacji, gdy było to niezbędne i konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czy Minister Obrony Narodowej jest organem właściwym do rozpoznania wniosku K.L. z dnia 24 lipca 2013 r., gdy M.L. jest pracownikiem Inspektoratu Uzbrojenia. Po piąte, naruszenie art. 141 § 4 p.ps.a. przez ograniczenie się w uzasadnieniu do wskazania argumentacji odnośnie "funkcjonariusza publicznego", z pominięciem tego, że pełniona przez M.L. funkcja sekretarza komisji przetargowej jest funkcją wyłącznie usługową, którą wykonuje wyłącznie na rzecz kierownika zamawiającego, to jest podmiotu, o którym mowa w art. 18 ustawy – Prawo zamówień publicznych, a komisja przetargowa jest zespołem pomocniczym kierownika zamawiającego, który określa jej tryb pracy i zakres obowiązków. Po szóste, naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył K.L. Powtórzył, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Podkreślił też m.in., że Inspektorat Uzbrojenia jest jednostką podległą Ministrowi Obrony Narodowej, zaś Minister jest zwierzchnikiem Szefa Inspektoratu – stąd ten Minister jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zaznaczył ponadto, że nie ma dostępu do żądanych informacji w innym trybie, jak też, że organ pominął fakt, iż M.L. był przewodniczącym komisji przetargowej. Stąd pełnił funkcję publiczną. Za niezasadne skarżący uznał także pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać trzeba za usprawiedliwiony. Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest do jej udostępnienia. Na istnienie takiego obowiązku składają się dwa elementy: żądana informacja musi być informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku powinien być podmiotem wskazanym w art. 4 ww. ustawy, zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Dopiero przy równoczesnym istnieniu tych dwóch przesłanek, w przypadku nieudzielania żądanej informacji i braku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. można uznać, że organ, do którego skierowano wniosek pozostaje w bezczynności. W omawianej sprawie żaden ze wspomnianych elementów nie został dostatecznie wyjaśniony i rozważony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarte w nim stwierdzenia, trafne co do zasady nie zostały odniesione do będącego przedmiotem rozpoznania sądu stanu faktycznego. I tak należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że Minister Obrony Narodowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jednak odniesień do funkcji jaką w ministerstwie pełni obecnie (a nie 6 miesięcy temu) M.L., co uniemożliwia ocenę dotyczącą tego czy jest on osobą wykonującą zadania publiczne, a tym samym czy Minister Obrony jest zobowiązany do udzielenia informacji mających związek z wykonywaniem tych zadań. Brak też wyjaśniających w sposób dostateczny rozważań czy Minister Obrony, który nie jest pracodawcą osoby wskazanej we wniosku może i powinien udzielać informacji dotyczących jej sytuacji pracowniczej. Najważniejszą jednak kwestią jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy w związku z tym stosują się do niej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawidłowej odpowiedzi na to pytanie można udzielić po dokonaniu funkcjonalnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Stanowisko takie zostało zaprezentowane m.in. w wyroku NSA w sprawach o sygn. I OSK 430/14, I OSK 1696/12, I OSK 617/14, I OSK 769/12, I OSK 1797/10, I OSK 545/09, I OSK 1035/10. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, jak wynika z pism procesowych znajdujących się w aktach, wnioskodawca jest ojcem M.L. i stroną w toczącym się między tymi osobami postępowaniu cywilnym. Pytania zawarte we wniosku nie dotyczą zatem wynagrodzenia i zakresu obowiązków osoby, która wykonuje zadania publiczne (jeżeli je wykonuje, bo to nie zostało ostatecznie wyjaśnione) i nie ma związku z oceną sposobu funkcjonowania organu władzy publicznej. Jest to pytanie o cechy i okoliczności dotyczące przeciwnika procesowego w toczącym się procesie cywilnym. Z tych wszystkich względów za usprawiedliwione należy uznać również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 113 § 1 , art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów konstytucyjnych na tym etapie sprawy uznać trzeba za przedwczesny wobec niewyjaśnienia ww. okoliczności. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji powinien przede wszystkim rozważyć czy żądana informacja jest informacją publiczną, mając na uwadze zaprezentowane wcześniej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie stosownie do wyciągniętych wniosków orzec co do tego czy organ pozostaje w bezczynności. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był art. 203 p.p.s.a.