II SA/Ke 96/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Jawnej z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniami z dnia [...] znak [...] TW Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w S. nałożył na Z.a G. oraz H. & G. Spółkę Jawną grzywny w celu przymuszenia w wysokości po 10.000. zł, z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organ wskazał, że decyzją z dnia 23 maja 2013 r. znak [...] nakazano Z. G. oraz Spółce Jawnej H. & G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu publicznego z drogi publicznej nr Ew. gr. [...] na działkę nr ew. [...] i [...] przy ul. Ż. w S. Decyzja jest prawomocna, a nałożony obowiązek rozbiórki wykonalny. Zobowiązani pomimo upomnienia nie wykonali rozbiórki, wniesione przez nich zarzuty do tytułu wykonawczego zostały uznane za bezzasadne, w związku z czym zachodziła podstawa do nałożenia na nich grzywny. W zażaleniach na oba te postanowienia Z. G. oraz H. & G. Spółka Jawna zarzucili naruszenie art. 110 § 1 i 2, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), dalej u.p.e.a., poprzez ich błędną wykładnię i i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego w sprawie, poprzez to, że zostali wezwani do wykonania obowiązku określonego w tytule, którego wykonanie jest niemożliwe bowiem dotyczy on rozbiórki zjazdu na działki [...] I [...] przy ul. Ż. w S. , które to działki nie stanowią ich własności oraz rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez pozbawienie ich czynnego udziału w sprawie. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniami z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że PINB w S., przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe polegające na: przesłuchaniu kierownika budowy i przeprowadzeniu wizji lokalnej. Na tej podstawie ustalono, że została rozebrana część zjazdu po stronie zachodniej w związku z dobudową pasa włączenia, natomiast część zjazdu po stronie wschodniej nie została rozebrana ani przebudowana. Geometria nierozebranej części zjazdu jest tożsama z geometrią samowolnie wykonanego zjazdu podlegającego rozbiórce i różni się od geometrii przewidzianej projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Tak więc należało uznać, że organ I instancji w sposób wystarczający ustalił, iż obowiązek określony w tytule wykonawczym, wynikający z decyzji z dnia [...] r., nie został wykonany. Postanowieniem z dnia [...] r., organ I instancji uznał za bezzasadne zarzuty do tytułu wykonawczego z dnia [...] r., a organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził, że postanowienie to zostało wydane prawidłowo. Dalej Inspektor Wojewódzki podał, że działania podjęte w niniejszej sprawie przez PINB w S., w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocenić należy jako prawidłowe i zgodne z prawem. Stosowanie do art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Na gruncie niniejszej sprawy warunek powyższy został spełniony, co wynika ze zwrotnych potwierdzeń doręczenia upomnienia zobowiązanemu. W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie zaś do § 4 art. 26 jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w niniejszym postępowaniu), przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Z kolei zgodnie z art. 6 § 1 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. W ocenie organu odwoławczego grzywna w celu przymuszenia jest najmniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym w przypadku konieczności wyegzekwowania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. Nałożenie w pierwszej kolejności na zobowiązanego środka przymusu w postaci wykonania zastępczego w tym przypadku byłoby niecelowe, bowiem wiązałoby się z wysokimi kosztami, które obciążałyby zobowiązanego i przekraczałyby wartość obiektu objętego nakazem rozbiórki. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 121 § 4 ustawy jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Stosownie zaś do § 2 art. 121 ustawy z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł w stosunku do osób fizycznych. Nałożona grzywna nie przekracza tej granicy. W ocenie organu odwoławczego wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia jest wystarczająco dolegliwa dla przymuszenia zobowiązanego do wykonania nakazanego obowiązku, który to obowiązek musi kategorycznie i niezwłocznie zostać wykonany. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podniósł, że na etapie postępowania egzekucyjnego brak jest podstaw prawnych do badania zasadności obowiązku, którego niewykonanie stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stosownie bowiem do art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Powyższa reguła ma również zastosowanie do przypadków, w których organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, który wystawił tytuł wykonawczy. Reasumując Inspektor Wojewódzki stwierdził, że błąd organu I instancji polegający na pomyleniu numerów działek mógł być sprostowany na etapie postępowania administracyjnego, a nie egzekucyjnego. Skoro zobowiązany otrzymując decyzję z dnia [...] r. nakazującą rozbiórkę zjazdu nie odwołał się, znaczy to, że obowiązek ten zrozumiał. Organ zaznaczył, że zobowiązany wie którego zjazdu był inwestorem, na jakich działkach została zrealizowana inwestycja i czynnie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji. W skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargach na powyższe postanowienia, domagając się ich uchylenia oraz uchylenia postanowień organu I instancji, Z. G. i H. & G. Spółka Jawna zarzucili rażące naruszenie prawa tj. : art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia dokładnego stanu fatycznego oraz do załatwienia sprawy pomijając przy tym ich słuszny interes w wykazaniu, iż wykonali obowiązek nałożony w tytule wykonawczym, który w zasadzie nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, bowiem w tytule wykonawczym jak i we wszystkich innych decyzjach organu wskazuje się, iż nakaz rozbiórki dotyczy samowolnie wybudowanego zjazdu publicznego z drogi publicznej na działkę nr ew. [...] i [...] przy ul. Ż. w S, których nie są właścicielami, Z. G. jest bowiem właścicielem działki nr [...], zaś H.. Spółka Jawna właścicielem działki nr [...], co w konsekwencji narusza podstawową zasadę prawdy obiektywnej i wyrażania słusznego interesu obywateli; - art. 78 § 1 i art. 79 § 1 i 2 kpa poprzez nieuwzględnienie żądań dotyczących przeprowadzenia dowodów w postaci zeznań świadków i dokumentów mimo, że okoliczności te miały znaczenie dla sprawy, a organ w sposób dowolny je odrzucił, stwierdzając, iż nie zostały one uwzględnione, gdyż nic nie mogą wnieść do sprawy, co wskazuje na sprzeczność oceny tego dowodu oraz na wyjątkową dowolność w rozstrzygnięciu sprawy; a także nie zawiadomienie go o czynnościach związanych z przeprowadzeniem dowodów z zeznań świadków, w tym kierownika budowy i oględzin, co pozbawiło go możliwości wykazania, iż okoliczności na które byli słuchani świadkowie są niepełne np., że kierownik budowy składał oświadczenie, jedynie co do sytuacji zaistniałej po dacie 22.08.2013 r. zaś obowiązek określony tytułem został wykonywany od końca maja 2013 r., a zatem nie mógł mieć pełnej wiedzy, zaś oględziny zostały przeprowadzone szczątkowo; - art. 80 kpa poprzez nieoparcie rozstrzygnięcia na całokształcie materiału dowodowego i dokonanie oceny czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym został wykonany jedynie na zeznaniach kierownika budowy i wizji lokalnej, które to dowody pozyskane zostały z pozbawieniem go prawa do obrony, a nadto nie mogą być w pełni miarodajne, co wynika z wpisów w dzienniku budowy. W odpowiedz na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponieważ, o czym wyżej była już mowa, organy odwoławczy wydał tego samego dnia, nadając ten sam znak, dwa różne postanowienia (tak samo postąpił organ I instancji), wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy postanowienia nakładającego grzywnę na Z.a G., a skarga na postanowienie dotyczące Spółki zostanie rozpoznana w odrębnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim w ocenie Sądu postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ odwoławczy w odpowiedzi na zawarty w zażaleniu zarzut, że skarżący nie są właścicielami działek wymienionych w tytule powołał się na powyższe przepisy uznając, że skoro decyzja z dnia [...] r. zobowiązuje skarżących do rozebrania zjazdu z działek [...], a wystawiony tytuł jest zgodny z tą decyzją, to na etapie postępowania egzekucyjnego nie bada się zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem. Zauważyć jednak należy, że egzekucja prowadzona jest w odniesieniu do działek [...], o czym świadczy wezwanie z dnia 31 lipca 2014r. skierowane do M. P."celem złożenia wyjaśnień dotyczących pełnienia obowiązków kierownika budowy przy budowie zjazdu (...) na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz szkic terenu przedstawiający działki [...], znajdujący się w aktach postępowania egzekucyjnego. W samej zaś decyzji z [...] r., na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, nakazano Z. G. i Spółce Jawnej H. & G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu publicznego z drogi publicznej (nr ewid. [...] ) na działkę nr ewid. [...] i [...] . Jednocześnie jednak w jej uzasadnieniu organ w jednym miejscu stwierdził, że zjazd został wykonany na działkach nr [...] i [...] , a w innym, że na działkach nr [...] i [...] , wskazując, że właścicielami terenu przy ul. Żeromskiego i inwestorem wykonanego zjazdu są Z. G. i ww. Spółka. Mając na uwadze cały materiał dowodowy, w oparciu o który została wydana decyzja nakazująca rozebranie zjazdu nie budzi wątpliwości to, że skarżący są właścicielami działek [...] i [...] i na tych działkach faktycznie został zbudowany zjazd. Tak więc numer działek podanych w tytule, w ślad za decyzją z [...] r. jest błędny. W takiej sytuacji prowadzenie egzekucji odnośnie rozebrania zjazdu wybudowanego na działkach [...] i [...] z uwagi na brak tytułu wykonawczego jest niedopuszczalne. Również za niedopuszczalną należałoby uznać egzekucję obowiązku polegającego na rozebraniu wjazdu usytuowanego na nieruchomości, do której skarżący nie mają i nigdy nie mieli żadnego tytułu i na której nie wykonali żadnych prac budowlanych. Dodatkowo wskazać należy, że postanowienie ŚINB z dnia 24 września 2014r, uznające za bezzasadne zarzuty do tytuły wykonawczego, zostało uchylone wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie II SA/Ke 950/14 Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami). Na podstawie art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.