II SA/Ke 950/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015r. sprawy ze skargi Z. G. oraz H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 19 sierpnia 2014 r. znak: [...] o uznaniu za bezzasadne zarzutów Z. G., działającego osobiście oraz w imieniu H. &G. Spółka Jawna, do tytułu wykonawczego z dnia 6 maja 2014r. znak [...], dotyczących nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego zjazdu publicznego z drogi publicznej (nr ew. 93) na działkę nr ew. 42/1 i 42/2 przy ul. Ż. w S. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że PINB, ponownie rozpoznając – po uchyleniu poprzedniego postanowienia w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym - zarzuty z dnia 22.05.2014 r., przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe polegające na przesłuchaniu w charakterze świadka M. P. pełniącego funkcję kierownika budowy przedmiotowego zjazdu oraz przeprowadzeniu oględzin tego zjazdu . Na tej podstawie ustalono, że zjazd ten został rozebrany tylko częściowo, tzn. rozebrana została część zjazdu po stronie zachodniej w związku z dobudową prawostronnego pasa włączenia, natomiast część zjazdu po stronie wschodniej nie została rozebrana ani przebudowana. Geometria nierozebranej części zjazdu tożsama jest bowiem z geometrią zjazdu podlegającego rozbiórce i różni się od geometrii przewidzianej w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty S. z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [...]. W konsekwencji stwierdzono, że nakaz rozbiórki określony w tytule wykonawczym, wynikający z decyzji z dnia 23 maja 2013 r. znak: [...], nie został wykonany. W zażaleniu Z. G. podniósł, że obowiązek wynikający z ww. decyzji z dnia 23 maja 2013 r. został wykonany. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu. Wniósł o przesłuchanie nowych świadków. Rozpatrując zażalenie organ II instancji wyjaśnił, że podstawą prawną zarzutu w niniejszej sprawie jest art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zarzut wykonania obowiązku. Tymczasem z zeznań kierownika budowy wynika, że rozebrana została tylko zachodnia część zjazdu, w związku z dobudową pasa włączenia. Zdaniem organu wniosek o dopuszczenie nowych dowodów w postaci przesłuchania kolejnych świadków nie powinien być uwzględniony, ponieważ nie wniosą oni do sprawy nic nowego. Nie ma potrzeby przesłuchiwania dodatkowych osób nie będących czynnymi uczestnikami procesu budowlanego, skoro osobą odpowiedzialną za budowę jest przesłuchany w sprawie kierownik tej budowy. Dowody w postaci umowy z wykonawcą, faktury i protokół odbioru nie przesądzają o tym, czy zjazd został rozebrany w całości. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ wyjaśnił, że możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do tych dowodów nie miałaby wpływu na ustalenia organu i jego rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. G. wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: – art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiające się w niedopuszczeniu wniosków dowodowych w postaci przesłuchania świadków oraz dokumentów pochodzących od wykonawcy i protokołów odbioru; – art. 78 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądań dotyczących przeprowadzenia dowodów w postaci zeznań świadków i dokumentów, mimo podania okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w szczególności gdy kierownik budowy składał zeznania jedynie co do sytuacji zaistniałej po dacie 22.08.2013r., a obowiązek określony tytułem wykonawczym został wykonany od końca maja 2013 r.; – art. 80 k.p.a. poprzez brak oparcia rozstrzygnięcia na całokształcie materiału dowodowego i dokonanie oceny wyłącznie na podstawie zeznań kierownika budowy i wizji lokalnej, tj. dowodów przeprowadzonych bez udziału zobowiązanego, a ponadto nie w pełni miarodajnych, co wynika z wpisów w dzienniku budowy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jak wynika z dziennika budowy M. P. nadzorował budowę zjazdu publicznego objętego pozwoleniem na budowę z dnia 20 grudnia 2012 r., które to roboty nie obejmowały wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ nie sprawdził więc, czy kierownik budowy mógł mieć wiedzę o zakresie rozbiórki przed objęciem swoich obowiązków, skoro na ten temat nie zeznawał. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 12.11.2014r. Z. G. podniósł, że tytuł wykonawczy z dnia 6 maja 2014 r. dotyczy działek nr 42/1 i 42/2, tymczasem ani on, ani H. &G. Spółka Jawna nie są właścicielami ww. działek. Z. G. jest właścicielem działki nr 49/1, a H. &. Spółka Jawna jest właścicielką działki nr 49/2. Z tego powodu wykonanie obowiązku nie jest możliwe, co powinno skutkować uwzględnieniem zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że zarzuty dotyczą obu tytułów wykonawczych wydanych w tej samej dacie i opatrzonych tym samym numerem, ponieważ Z. G. składał zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w imieniu własnym, co do tytułu wykonawczego gdzie jest wskazany jako zobowiązany oraz w imieniu H. &G. Spółka Jawna objętej osobnym tytułem wykonawczym. Na wstępie, z uwagi na dość skrótowe przedstawienie przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy, dla pełnej jasności wywodu należy bardziej szczegółowo i w sposób bardziej uporządkowany przedstawić okoliczności, w jakich zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie, a które wynikają z akt administracyjnych. Otóż decyzją dnia 20 grudnia 2012 r. znak: [...], Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. G. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z pasem włączeniowym z drogi powiatowej – ul. Ż. oraz przebudową chodnika, na działkach nr ewid. 49/1, 94/2 i 93 w S. Wcześniej, bo w dniu 18 grudnia 2012 r. PINB przeprowadził kontrolę nieruchomości oznaczonych jako działki nr 49/1 i 49/2, w trakcie której ustalono, że w pasie drogowym ul. Ż. (działki nr 93) wykonany został zjazd na teren działek nr 49/1 i 49/2. Roboty te zostały wykonane w dniu 17 grudnia 2012 r. bez pozwolenia na budowę. W związku z powyższym PINB decyzją z dnia 23 maja 2013 r. znak: [...], nakazał Z. G. i Spółce Jawnej H. &G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu publicznego z drogi publicznej (nr ewid. 93) na działkę nr ewid. 42/1 i 42/2. Jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji organ w jednym miejscu stwierdził, że zjazd został wykonany na działki nr 49/1 i 49/2, a w innym, że na działki nr 42/1 i 42/2, wskazując, że właścicielami terenu przy ul. Ż. i inwestorem wykonanego zjazdu są Z. G. i ww. Spółka. W dniu 18 sierpnia 2013 r. PINB wystosował do Z. G. oraz Spółki Jawnej H.&G. upomnienie, w którym wezwał zobowiązanych do wykonania w terminie 14 dni obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu publicznego z drogi publicznej (nr ew. 93) na działkę nr 42/1 i 42/2 przy ul. Ż. w S. Jako źródło obowiązku wskazano decyzję z dnia 23 maja 2013 r. W dniu 6 maja 2014 r. organ egzekucyjny wystawił dwa tytuły wykonawcze o tym samym numerze:TYP-3 nr [...], jeden na ww. Spółkę, a drugi na Z. G., w których jako podstawę prawną obowiązku (akt administracyjny) wskazano decyzję z dnia 23 maja 2013 r., a jako treść obowiązku podano: "nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu publicznego z drogi publicznej (nr ew. 93) na działkę nr ew. 42/1 i 42/2 przy ul. Ż. w S.". Postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r. PINB uznał za niezasadne, oparte na art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", zarzuty Z. G. występującego osobiście oraz w imieniu H. &G. Spółka Jawna w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowienie powyższe zostało w trybie zażaleniowym uchylone przez WINB postanowieniem z dnia 16 lipca 2014 r. znak: [...] Organ II instancji polecił organowi I instancji ustalić, czy obowiązek wynikający z decyzji z dnia 23 maja 2013 r. został wykonany, ponieważ z zapisów z dziennika budowy prowadzonej na podstawie decyzji z dnia 20 grudnia 2012 r., wynika, że wykonywane były m.in. rozbiórka nawierzchni, koryta pod zjazdy, podbudowa i nawierzchnia. Zdaniem organu II instancji ustalenia wymagało, czy zakres robót dotyczył jedynie pasa prawoskrętu, czy również zjazdu. W tym celu organ I instancji miał przeprowadzić kontrolę wykonanych robót budowlanych przyjmując m.in. wyjaśnienia kierownika budowy oraz porównując geometrię zjazdu objętego nakazem rozbiórki z geometrią zjazdu określoną w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 20 grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. [...], PINB, rozpatrując ponownie sprawę uznał ww. zarzuty za bezzasadne. W uzasadnieniu stwierdził, na podstawie zeznań kierownika budowy M. P. z dnia 1 sierpnia 2014 r., że roboty przy budowie zjazdu rozpoczęto we wrześniu 2013 r. Zakres robót obejmował rozbiórkę starego chodnika na części zachodniej frontu działki (chodnika z kostki), wykonanie prawoskrętu, nowego chodnika przy prawo skręcie, przebudowę fragmentu istniejącego wcześniej zjazdu. Część wschodnia istniejącego zjazdu nie była przebudowywana. Przedmiotowy zjazd nie został więc rozebrany poza niewielkim fragmentem, który obecnie stanowi chodnik wzdłuż pasa włączającego od strony zachodniej. Wydane w trybie zażaleniowym postanowienie WINB z dnia 24 września 2014 r. znak: [...] utrzymujące w mocy ww. postanowienie jest przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności trzeba mieć na uwadze treść art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Cytowany przepis zobowiązuje organ egzekucyjny do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. (por. wyrok NSA z 20.02.2014r. w sprawie II OSK 2258/12, publ. www.orzeczenia. nsa.gov.pl). W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji - okoliczności które musza być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji oraz dopuszczalność jej prowadzenia - okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji. Do okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia prowadzenie egzekucji należą niewątpliwie okoliczności, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a. W ramach badania dopuszczalności egzekucji organ egzekucyjny powinien zatem sprawdzić, czy obowiązek jest wykonalny, a jeżeli tak, to czy zobowiązany ma obiektywną możliwość jego wykonania (por. W. Piątek, A. Skoczylas, [w:] Hauser, Skoczylas (red.) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 5. wyd., Warszawa 2011; wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r. sygn. II OSK 30/11). W konsekwencji nie ma znaczenia, czy zobowiązany wnosząc zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazał na art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ egzekucyjny nie zbadał dopuszczalności egzekucji, a konkretnie nie zbadał, czy obowiązek nałożony decyzją z dnia 23 maja 2013 r. jest wykonalny. W osnowie (rozstrzygnięciu) ww. decyzji podmioty skarżące w niniejsze sprawie, zobowiązane zostały do rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu na działkę nr ew. 42/1 i 42/2. Tymczasem w uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że przedmiotowy zjazd został wykonany na teren działek nr 49/1 i 49/2. Na zakończenie uzasadnienia organ znów stwierdził, że nakaz rozbiórki dotyczy działek nr 42/1 i 42/2. W aktach sprawy brak jest wypisu z rejestru ewidencji gruntów, tym niemniej z akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone nakazem rozbiórki od początku dotyczyło działek nr 49/1 i 49/2. Wskazują na to: zawiadomienie Miejskiego Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 17.12.2012r., protokół oględzin z dnia 18.12.2012r., notatka służbowa z dnia 20.12.2012r., w której ustalono strony postępowania oraz zawiadomienie z tej samej daty o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżący Z. G. wprawdzie dopiero w piśmie procesowym z dnia 12.11.2014r. podniósł, że ani on ani zobowiązana Spółka nie są właścicielami działek nr 42/1 i 42/2, tym niemniej wskazane powyżej okoliczności, które ujawniły się w postępowaniu egzekucyjnym na skutek wniesienia zarzutów, zobowiązywały organ egzekucyjny do rozważenia dopuszczalności egzekucji. Jak wyżej to wskazano, z akt sprawy zdaje się wynikać, że postępowanie dotyczące samowolnej budowy zjazdu zakończone decyzją rozbiórkową z dnia 13 maja 2013 r. faktycznie nie dotyczyło działek nr 42/1 i 42/2. Jeżeli zatem organ w niniejszej sprawie egzekwuje obowiązek rozbiórki tego zjazdu z działek nr 49/1 i 49/2, a nie z działek 42/1 i 42/2, to prowadzi postępowanie egzekucyjne z nieruchomości nie objętych tytułem wykonawczym, co jest niedopuszczalne. Nie wiadomo nawet czy działki o takiej numeracji istnieją w rejonie ul. Ż. w S., a jeśli istnieją, to nie wiadomo, komu przysługuje do nich tytuł prawny. Organ egzekucyjny i jednocześnie wierzyciel nie poczynił w tej sprawie żadnych ustaleń co do dopuszczalności egzekucji przez co dopuścił się naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. Nie chodzi przy tym o badanie zasadności nałożonego obowiązku, lecz ustalenie czy tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo i czy w związku z tym możliwe jest egzekwowanie określonego w nim obowiązku. Poza tym stwierdzić należy, że prowadzące postępowanie egzekucyjne organy, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w zakresie zapewnienia zobowiązanym podmiotom wynikającym z tytułu wykonawczego, czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. oznacza konieczność ich uwzględnienia z modyfikacjami pozwalającymi uniknąć sprzeczności pomiędzy ustawą egzekucyjną a k.p.a., jak też uwzględniającymi czynności procesowe nieprzewidziane w k.p.a. Akcesoryjne stosowanie przepisów k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie pozostaje to w sprzeczności z ratio legis u.p.e.a., którym jest wykonanie obowiązków wynikających z aktów administracyjnych lub innych aktów poddanych egzekucji. W świetle powyższego w postępowaniu egzekucyjnym znacznie ograniczone zastosowanie ma wynikająca z art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z 13 października 2005 r., sygn. II FSK 157/05). Ustawa egzekucyjna w wielu miejscach pozwala na skuteczne dokonanie czynności egzekucyjnych bez konieczności zapewnienia uczestnikom możliwości czynnego w nich udziału, np. zajmowanie praw majątkowych. Zastosowanie art. 10 k.p.a. do każdej czynności w praktyce uniemożliwiłoby wyegzekwowanie od zobowiązanych jakiegokolwiek świadczenia. Jednakże, w sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, organ dążąc do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy mających umożliwić ustalenie, czy obowiązek wynikający z decyzji rozbiórkowej został wykonany, w tym celu przeprowadza czynności dowodowe typowe dla postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (przesłuchanie świadka, oględziny), to zobowiązany – dłużnik powinien mieć zagwarantowany czynny udział w tych czynnościach. Poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału w przesłuchaniu świadka M. P. i oględzinach organ egzekucyjny dopuścił się naruszenia art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W świetle powyższego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 § 1 u.p.e.a., a także art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie egzekucyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności zbada czy prowadzi postępowanie egzekucyjne z nieruchomości objętej przedmiotowymi tytułami wykonawczymi, a tym samym dopuszczalność egzekucji. W następnie wyda stosowne do wyniku tego badania rozstrzygnięcie, mając także na względzie przepis art.59 u.p.e.a. określający przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego.