II OSK 2258/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 27/12 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2011 r. nr WOP/KK/7144/434/10 w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 27/12, oddalił skargę T. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, zw. dalej Pomorskim WINB, z dnia 22 listopada 2011 r., nr WOP/KK/7144/434/10, w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Decyzją z dnia 28 listopada 2008 r., nr PINB-7141/588/2007/KCH – 05, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nakazał T. B. - właścicielowi samowolnie wybudowanego pawilonu gastronomicznego na nieruchomości przy ul. K. w G., działka ... obr. ... - rozbiórkę tegoż pawilonu gastronomicznego o wymiarach 3.70 x 3.20 m z przybudówką murowaną o wymiarach 3.20 x 2.0 m przyległą do budynku kina K.. Pomorski WINB decyzją z dnia 20 września 2010 r., nr WOP/KT/7144/655/07/09, utrzymał powyższą decyzję w całości w mocy, a wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 873/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Wyrok ten stał się prawomocny. Wobec niewypełnienia obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku wezwał zobowiązanego upomnieniem, nr PINB-7141/211/2010/E, z dnia 8 października 2010 r. do dobrowolnego wykonania rozbiórki. Następnie zaś wszczęto postępowanie egzekucyjne poprzez wystawienie w dniu 8 listopada 2010 r., tytułu wykonawczego nr PINB-7141/211/2010/E - 02. T. B. złożył zarzuty obejmujące brak wymagalności obowiązku z innego powodu, błąd co do osoby zobowiązanego oraz niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zw. dalej u.p.e.a. W uzasadnieniu zarzutów zobowiązany podniósł, że zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję o rozbiórce oraz złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Wyjaśnił również, że nie on wybudował sporny pawilon i nie on jest jego właścicielem. Jest wyłącznie jego najemcą na podstawie umowy najmu z dnia 1 lipca 2005 r. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2010 r., nr PINB-7141/211/2010/E-03, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na podstawie art. 33 u.p.e.a. odrzucił zarzuty, a Pomorski WINB decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r., nr WOP/KK/7144/44434/10, utrzymał je w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 199/11) uchylił zaskarżone postanowienie z powodu nieuwzględnienia przez organ wstrzymania wykonania obowiązku rozbiórki w świetle art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Sąd zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie okoliczności wstrzymania wykonania decyzji w dniu 22 grudnia 2010 r. i istnienia obligatoryjnej przesłanki, uzasadniającej zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu. W zakresie pozostałych zarzutów egzekucyjnych formułowanych przez skarżącego Sąd podzielił stanowisko organu egzekucyjnego co do ich bezzasadności. Ponownie rozpoznając sprawę Pomorski WINB postanowieniem z dnia 22 listopada 2011 r., nr WOP/KK/7144/434/10, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 24 listopada 2010 r. nie znajdując podstaw prawnych do jego zmiany lub uchylenia przyznając, że fakt wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie rozbiórki czyni zarzut braku wymagalności tego obowiązku zasadnym, jednakże w dacie rozstrzygania przedmiotowej sprawy decyzja o rozbiórce jest nadal wykonalna, albowiem wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r. oddalającym skargę na decyzję organu odwoławczego podtrzymującą decyzję o rozbiórce, orzeczone wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji upadło w myśl dyspozycji art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie art. 7, 10, 11 k.p.a. oraz art. 33 u.p.e.a. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolując zaskarżone postanowienia nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów prawa. Po przedstawieniu stanu prawnego sprawy Sąd Wojewódzki ocenił, że w zaskarżonym postanowieniu podjętym w toku ponownie rozpoznanej sprawy po wyroku uchylającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 199/10, organ odwoławczy prawidłowo rozważył i uwzględnił okoliczność wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce postanowieniem z dnia 22 grudnia 2010 r., zgodnie ze wskazówkami określonymi we wskazanym wyroku. Organ odwoławczy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie zobowiązany był uwzględnić okoliczności rozstrzygnięcia sprawy kontroli legalności decyzji o rozbiórce i oddalenia skargi wyrokiem z dnia 9 marca 2011. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie podejmowane w przedmiocie wykonania zaskarżonych aktów lub czynności ma charakter tymczasowy. Okres obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji skończył się po wydaniu wyroku oddalającego skargę. W dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia nie istniała już okoliczność uzasadniająca, w myśl art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zawieszenie postępowania egzekucyjnego z powodu wstrzymania wykonania obowiązku rozbiórki. Sąd Wojewódzki podkreślił, że dla poczynienia powyższych ustaleń i dokonania takiej oceny prawnej nie było konieczne uzupełnienie materiału dowodowego sprawy po wyroku z dnia 21 kwietnia 2011 r. Dla wypełnienia wskazówek i zaleceń określonych w uzasadnieniu wystarczyło, ażeby organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił zaistniałą zmianę okoliczności i to też uczynił. Tym samym postępowaniu organu odwoławczego nie można przypisać uchybień procesowych w powyższym zakresie. Podobnie ma się rzecz z zarzutami ograniczenia uprawnień procesowych strony postępowania poprzez brak przedstawienia do wglądu projektu zaskarżonego postanowienia. Przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, w tym dowodowego, zobowiązują organy administracyjne przed wydaniem rozstrzygnięcia do umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Realizacja tego obowiązku następuje poprzez pouczenie stron o takim uprawnieniu i powstrzymywaniu się od wydania rozstrzygnięcia do czasu wyrażenia stanowiska przez stronę. Zawiadomieniem z dnia 29 września 2011 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącego, organ odwoławczy dopełnił wymogu pouczenia z art. 10 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia 27 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego skorzystał z prawa do ustosunkowania się do zgromadzonego materiału i wniesienia zastrzeżeń. Brak jest natomiast podstawy prawnej zobowiązującej organy administracji do przedkładania stronom projektu rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze sformułowano zarzuty odnoszące się w istocie do zasadności orzeczonego nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Skarżący sformułował zarzut błędnego określenia osoby zobowiązanego, co doprowadziło do niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niespełnienia wymogów określonych w przepisie art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dotyczących wskazania zobowiązanego. Skarżący oświadczył bowiem, że nie wybudował spornego obiektu, jest tylko jego najemcą a nie właścicielem. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zarzuty te są niezasadne. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym nie służą weryfikacji ostatecznych decyzji stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przeciwko T. B., który w tytule wykonawczym określony został jako zobowiązany, w oparciu o decyzje administracyjne obu instancji nakładające na niego obowiązek rozbiórki, potwierdzone wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. oddalającym skargę w przedmiocie rozbiórki. Wskazywanych przez skarżącego okoliczności związane z wadliwie określoną osobą zobowiązanego, nie mogły, z uwagi na treść art. 29 § 1 u.p.e.a., być rozstrzygane ani przez organy egzekucyjne ani przez sąd w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 17 maja 2012 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd Wojewódzki skargi T. B. w sytuacji gdy postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2011 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 10 i art. 11 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania; 2) naruszenie zasad opisanych w art. 33 pkt 4,5,10 u.p.e.a. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Na wstępie podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego, jest wymuszenie realizacji nakazów lub zakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy lub zakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10, LEX nr 1083713). Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Przesłanką zaś stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem jest - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - uprzednie ustalenie, że decyzja nakładającą określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku (np. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - jak w niniejszej sprawie), dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany, mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku nie wykonał go dobrowolnie. W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna PINB w Gdańsku z dnia 28 listopada 2008 r. nr PINB-7141/588/2007/KCH-05 z której wywodzony jest ciążący na skarżącym obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. W tytule wykonawczym wskazano osobę, treść podlegającego egzekucji obowiązku i podstawę prawną tego obowiązku – zgodnie z decyzją nakazującą rozbiórkę. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej można składać tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Składa się je tylko wówczas, gdy naruszono istotne zasady postępowania administracyjnego, lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Na wnoszącym zarzuty spoczywa zatem każdorazowo obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w tym przepisie stanowi podstawę wniesionego środka prawnego oraz wykazania, że naruszenie to miało charakter istotny. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt I OSK 522/07 i wyrok NSA z dnia 1 września 2011, sygn. akt II FSK 407/10). Prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki, że podnoszony przez skarżącego zarzut błędu co do osoby zobowiązanego nie ma podstaw, ponieważ o tym czy organy egzekucyjne prawidłowo określiły w tytule wykonawczym osobę zobowiązaną do wykonania decyzji przesądza to, że osoba ta była adresatem obowiązków nałożonych na nią w tej decyzji. Bez znaczenia zatem pozostaje czy i jaki stosunek prawny łączy zobowiązanego z przedmiotem egzekucji, jeżeli w ostatecznej decyzji na niego właśnie nałożono obowiązek rozbiórki tego obiektu. Organy egzekucyjne prawidłowo zastosowały zatem przepisy prawa, wobec czego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie miały wpływu na wynik sprawy. Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 151 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. Argumentacja autora skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd Wojewódzki, iż organ zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oceny stanu sprawy. Jak zaś wywiedziono wyżej zakres postępowania egzekucyjnego określany jest przez jego cele, do których nie należy powtórne badanie sprawy, a co za tym idzie postępowanie dowodowe wykraczające poza opisany wyżej zakres jest zbędne. W tej sytuacji należy w pełni podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, iż kwestionowanie zasadności decyzji o nakazie rozbiórki na etapie postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne i nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie jest bowiem środkiem odwoławczym od decyzji nakazującej rozbiórkę, dlatego merytoryczne zarzuty zgłoszone do takiej decyzji są niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.