IV SA/Wa 2468/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO w W.", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 (dalej kpa) oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, dojazdem i infrastrukturą techniczną, na dz. ew. nr [...] (budynek), [...] i [...] (dojazd i infrastruktura) z obrębu [...] – [...]- [...], w rejonie ul. [...], [...], [...], na terenie [....], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, dojazdem i infrastrukturą techniczną, na dz. ew. nr [...] (budynek), [...] i [...] (dojazd i infrastruktura) z obrębu [...] – [...] – [...], w rejonie ul. [...], [...], [...], na terenie Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowany budynek mieszkalny wielorodzinny nie będzie stanowił kontynuacji funkcji na zasadzie dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji analizował opinię urbanistyczną dra inż. arch. J.S., o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jednakże nie musiał zgadzać się z tezami w niej zawartymi. Przy sporządzaniu nowej analizy urbanistycznej organ powinien jednak rozważyć czy uzasadnione było przyjęcie wielkości parametrów zabudowy ustalonych w ww. opinii przedłożonej przez wnioskodawcę. Ponadto stwierdzono, iż nie wykazano dla przedmiotowej inwestycji, że ustanowiono służebność na dz. ew. nr [...] (droga wewnętrzna). Po przeprowadzeniu ponownego postepowania Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Od ww. decyzji odwołał się P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. który uzupełnił w toku postępowania dokumenty dotyczące prawa do korzystania z drogi wewnętrznej na dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], wykazując się w ten sposób zapewnieniem dostępu z dz. [...] do drogi publicznej ul. [...] i w formie służebności przejazdu i przechodu o szerokości 5 m, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że ogólnodostępny, wydzielony geodezyjnie ciąg pieszo - jezdny już istnieje w terenie i przebiega od zachodniej granicy ogródka jordanowskiego. Drogę konieczną dla dz. ew. nr [...], na której planowana jest budowa budynku, ustanowiono z inicjatywy Prezydenta m. st. Warszawy w akcie notarialnym oddania tej działki w użytkowanie wieczyste. Podniesiono też, że Dyrektor Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. wydał pozytywną opinię dla projektowanej inwestycji. Ponadto podniesiono, że ustawa nie daje organowi administracji podstaw do dowolnych i uznaniowych rozważań na temat celowości nowej zabudowy. Odwołujący po0dniósł również, że wady analizy sporządzonej na zlecenia urzędu polegają na niezgodnym z prawdą oznaczeniu terenu inwestycji i działek sąsiednich jako "US" - teren sportu oraz na oparciu wyników opracowania o nieznane ustawie i rozporządzeniu pojęciu "strefy funkcjonalnej". Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie na rzecz inwestora warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto pismem z dnia [...] września 2014 r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek w postępowaniu odwoławczym o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: opinii urbanisty Generalnego Projektanta miejscowego planu rejonu [...] dra inż. arch. A.C. z dnia [...] sierpnia 2014 r., w której wskazano, że teren wnioskowanej inwestycji nie pełni obecnie funkcji oświatowo - sportowo - edukacyjnej, że budynki w sąsiedztwie mają charakter mieszkaniowy, przedwojenna tradycja na tym terenie to budownictwo mieszkaniowe, zaś wniosek inwestora jest zgodny z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu oraz że nie ma przeszkód do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto wskazano na konieczność przeprowadzenia dowodu z pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. do użytkownika wieczystego i pisma tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. skierowanego do Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania SKO w W. wydało powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do oceny dokonanej przez organ I instancji podnosząc, że może być ustalona inna wysokość zabudowy zgodna z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), w przypadku, jeżeli wynika to z analizy. Organ II instancji stwierdził, że organ I instancji dokonał oceny, iż planowany budynek mieszkalny wielorodzinny nie będzie stanowić kontynuacji funkcji na zasadzie dobrego sąsiedztwa, ponieważ teren inwestycji znajduje się w odrębnej strefie funkcjonalnej edukacyjno - rekreacyjno – sportowej, jak również wyjaśnił kwestię dojazdu do wnioskowanej inwestycji. SKO w W. uznało jednakże, że z uwagi na treść pism załączonych przez odwołującego po wydaniu decyzji organu I instancji istotne jest włączenie ich do akt sprawy, a następnie odniesienie się do nich, a także do pisma odwołującego się, do którego zostały załączone, przez organ I instancji, pomimo iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu, nie stanowi podstawy do orzekania w sprawie warunków zabudowy. Dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji zgodnie z art 138 § 2 k.p.a. Powyższa decyzja SKO w W. z dnia [...] października 2014 r. sygn. [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako: "skarżąca" lub "Spółka"), która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. Spółka rozwinęła argumenty na poparcie swojego podstawowego zarzutu, powołując się na orzecznictwo i wskazując, że organ stosując art. 138 § 2 kpa musi kierować się nie tylko treścią tego przepisu ale także uzasadnić dlaczego na tle danego stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisu postępowania tj. art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez SKO w W. w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji pierwszej instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym powinno być stosowane wyjątkowo i jako odstępstwo od rozstrzygnięcia merytorycznego, które sprowadza się do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że SKO w W. w sposób nieprawidłowy zastosowało art. 138 § 2 kpa, uchylając w całości decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawowym powodem, dla którego organ dokonał rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym była konieczność odniesienia się przez organ I instancji do pism złożonych przez odwołującego się inwestora, w tym do opinii urbanisty Generalnego Projektanta miejscowego planu rejonu [...] dra inż. arch. A.C. z dnia [...] sierpnia 2014 r., pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. do użytkownika wieczystego oraz pisma tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. skierowanego do Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...]. W ocenie Sądu powołane okoliczności nie mogą stanowić dostatecznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, tym bardziej, że zaskarżona decyzja zapadła po wcześniejszym rozstrzygnięciu kasatoryjnym, a SKO w W. samo przyznało, że organ I instancji wyjaśnił już większość okoliczności stanu faktycznego i dokonał oceny zgromadzonego materiału, w tym analizy urbanistycznej. W tej sytuacji organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, od którego się bezpodstawnie uchylił, a do którego podjęcia nie było żadnych procesowych przeszkód. Również odwołujący się wprost wnioskował o wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu SKO w W. może samodzielnie dokonać oceny złożonych pism korzystając z zasady dwuinstancyjności postępowania, na którą składa się nie tylko kontrola instancyjna ale również powtórne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy może także zawsze skorzystać z ewentualnego zastosowania art. 136 kpa. Rozpoznając na nowo sprawę organ odwoławczy związany będzie oceną prawną wyrażoną w tym wyroku i dokona jej rozstrzygnięcia w sposób merytoryczny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub art. 138 §1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" oraz art. 152 i 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.