I OSK 2329/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1375/14 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę kasacyjną Zaskarżanym wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy R. na decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 października 2014 r. w przedmiocie odszkodowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją ostateczną z 16 lipca 2001 r. Wójt Gminy R., działając na wniosek T. S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb R., działka nr [...] o powierzchni 33.888 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Szamotułach, będącej własnością T. S.. W wyniku podziału wydzielono między innymi działkę nr [...] – pod tereny komunikacji, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., dla działek nr [...], [...], [...], [...]. T. S. pismem z 6 maja 2009 r. wniósł o ustalenie odszkodowania za wydzieloną pod drogę nieruchomość położoną w R., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb R., arkusz mapy 2, działka nr [...], o powierzchni 0,3133 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Szamotułach jako własność Gminy R.. Decyzją z [...] października 2010r. Starosta Poznański ustalił na rzecz T. S. odszkodowanie w kwocie 169.401,- zł stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogę gminną, położony w R., oznaczony w ewidencji gruntów: obręb R., działka nr [...], o powierzchni 0,3133 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Szamotułach jako własność Gminy R.. W uzasadnieniu wskazano, iż utrata przez właściciela prawa własności kompensowana jest w formie odszkodowania, do którego zobowiązana jest gmina. Stwierdzono, że z planu miejscowego wynika, iż działka nr [...] oznaczona jest symbolem [...] – ulice wewnętrzne. Plan miejscowy powstał w czasie obowiązywania ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z 1994r. nr 89, poz. 415 ze zm.). W myśl art. 10 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy w miejscowym planie ustala się, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż na gruncie obowiązującej wówczas ustawy plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia jedynie w przedmiocie dróg publicznych. Zgodnie z przytoczonym przepisem każda droga znajdująca się w planie bez względu na to jak ją określono – jest drogą publiczną. Zatem działka nr [...], która powstała w wyniku podziału działki jest drogą publiczną. Działka ta obejmująca ulice: Platynową i Złotą, łączy się z inną drogą publiczną, jak również pokrywa się w planie miejscowym z linią rozgraniczającą drogę, opisaną w planie jako "[...] – tereny komunikacji". Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego w S. z [...] marca 2004 r. działka nr [...] została odłączona z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w R. i przyłączona do księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiących własność Gminy R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z [...] lipca 2001 r. w części rozstrzygającej o przejściu wydzielonej działki drogowej nr [...] na własność Gminy R.. Organ omówił operat szacunkowy sporządzony przez M. S. oraz przepisy regulujące sporządzenie operatu. Za w pełni uzasadnione uznał przyjęcie decyzji Wójta Gminy R. z 16 lipca 2001 r. jako podstawy do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Organ wskazał ponadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji stwierdzającej częściową nieważność decyzji podziałowej wskazało, iż w dniu wydania weryfikowanej decyzji przepis art. 98 u.g.n. stanowił, że grunty wydzielone pod drogi z nieruchomości objętej podziałem, na wniosek właściciela, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, za odszkodowaniem. Tak sformułowany przepis nie daje organowi administracji publicznej zatwierdzającemu projekt podziału nieruchomości, kompetencji do rozstrzygnięcia w sprawie własności działek drogowych. Zdaniem organu I instancji decyzja podziałowa nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa na własność gminy przedmiotowej działki za odszkodowaniem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina R.. Wojewoda Wielkopolski w toku postępowania odwoławczego dopuścił dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez T. S., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2010 r., ustalił na rzecz T. S., odszkodowanie w kwocie 143.021,00 zł. za nieruchomość położoną w R., oznaczoną w ewidencji gruntów jako obręb R., działka nr [...], o powierzchni 3133 m2 oraz orzekł, że ustalone w punkcie II odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę R. jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina R. reprezentowana przez adwokata Bolesława Skowalczyńskiego. Wyrokiem z 23 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż dla dokonania oceny, czy niezbędna jest wypłata odszkodowania za nieruchomość wyodrębnioną pod drogę konieczne jest także ustalenie, czy dana nieruchomość stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, nie przeznaczoną do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny. Zdaniem Sądu rozpoznając skargę analizie poddać należało postanowienia uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia 23 lutego 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R.. Przepis § 2 ust. 4 powyższej uchwały określa teren, na którym położona jest przedmiotowa działka jako teren [...] - komunikacja pieszo – jezdna. W § 6 powyższego planu zapisano, że teren oznaczony [...] stanowi przestrzeń publiczną, ogólnodostępną oraz przestrzeń do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Określono go jako ulice wewnętrzne, stanowiące współwłasność mieszkańców do których zapewniają dojazd (§ 6 ust. 3 pkt. 2 planu miejscowego). Zdaniem Sądu dla dokonania oceny zasadności żądania przyznania odszkodowania niezbędne było w takiej sytuacji zbadanie, czy korzystanie ze spornej nieruchomości odbywa się na zasadzie ogólnego dostępu. Wszystko po to by ocenić spełnienie kryteriów wynikających z orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny. W tej sytuacji konieczne było więc rozważenie, czy działka nr [...] stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, nie przeznaczoną do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z niej na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny. Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż podczas rozważań kierować należy się także postanowieniami planu, w tym zdaniem określającym teren oznaczony [...] jako przestrzeń publiczną, ogólnodostępną. Niezależnie od wadliwości decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, związanej z brakiem dostatecznego wyjaśnienia, czy działka nr [...] mogła zostać zakwalifikowana jako droga publiczna, Sąd wskazał na wadliwość przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego. Rozpoznając ponownie odwołanie Gminy R. od decyzji Starosty z P. z [...] października 2010 r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z 28 października 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz ustalił na rzecz T. S. odszkodowanie w kwocie 133.497,- zł stanowiące należność za nieruchomość położoną w R., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb R., działka nr [...], o powierzchni 0,3133 ha. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż wypełniając zalecenia Sądu zakreślone w wyroku z 23 listopada 2012 r. przeprowadzono dowód z mapy zasadniczej, z której wynika, że działka nr [...] leży w przebiegu ulic Z. i P.. Ulica P. łączy się z ulicą S., ta zaś połączona jest z ulicą K.. Działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania to jest działka nr [...] leży w przebiegu ulic Z. i P.. Ulica Srebrna stanowi drogę publiczną gminną. Z tą też ulicą łączą się ulice Platynowa i Z.. Przeprowadzono również oględziny nieruchomości – ustalono, że przedmiotowa droga jest dostępna dla szerszego kręgu odbiorców. Nie jest ogrodzona, nie znajduje się na niej jakikolwiek szlaban czy przegroda, które wskazywałyby na prywatny charakter drogi. Nadto stanowiąca drogę publiczną ul. Srebrna niczym nie różni się od ulic P. i Z.. Wszystkie te ulice są drogami gruntowymi nieutwardzonymi, o podobnej szerokości pasa, leżącymi na terenie osiedla domów jednorodzinnych, do których dostęp jest wolny i nieograniczony. Ponadto jak wynika z pisma wójta Gminy R. z 7 maja 2014 r. Gmina w latach 2007, 2009, 2013 podejmowała działania mające na celu bieżące utrzymanie tych trzech ulic polegające na utwardzeniu tłuczniem najbardziej newralgicznych miejscach i równaniu powierzchni gruntowej. Skoro więc gmina ponosi koszty utrzymania tych dróg, to bezsporne jest w ocenie Wojewody, iż są to drogi publiczne. Gmina R. wydawała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na przedmiotowych drogach. Wojewoda dokonał ponownej analizy postanowień obowiązującego nadal Planu zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. uznając, iż wolą Gminy R. uchwalającej przeznaczenie działki nr [...] było nadanie jej charakteru przestrzeni publicznej – ogólnodostępnej. W tym kontekście przedmiotową działkę należy zaliczyć do dróg publicznych, za które powinno być przyznane odszkodowanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda przedstawił przepisy regulujące zasady przyznawania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną oraz przepisy regulujące sporządzanie operatu szacunkowego w celu ustalenia wartości gruntu, za który należy się odszkodowanie. Omówił również operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Wielkopolskiego przez E. J.. W szczególności wskazał, iż biegła zastosowała przy wycenie nieruchomości podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto rynek nieruchomości nabywanych pod drogi. Biegła uznała, iż największy wpływ na cenę gruntu miało jego przeznaczenie terenu z którego drogę wydzielono, a także lokalizacja, otoczenie, sąsiedztwo i powierzchnia. Dla potrzeb wyceny analizą objęto transakcje na terenie powiatu poznańskiego ze szczególnym uwzględnieniem gmin bezpośrednio sąsiadujących z P.. Zanotowano transakcje gruntów przeznaczonych pod drogi, które pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego do wyceny gruntu. Analizą objęto grunty nabywane pod drogi gminne. Ich ceny kształtują się na poziomie 24,36 zł/ m2 do 60,9 zł/m2. Do określenia wartości działek pod drogi publiczne przyjęto grunty nabywane na te cele na terenie Gminy R. i okolicznych gmin. Analizą objęto transakcje z trzech ostatnich lat z uwagi na niewielką liczbę transakcji. Biegła zgromadziła ostatecznie zbiór 11 transakcji do wyceny. Ustalając procentowe wagi cech gruntu biegła przypisała tym cechom następujące wagi: lokalizacja – 40 %, powierzchnia 30 %, otoczenie, sąsiedztwo – 30 %. Na podstawie tych założeń biegła określiła wartość działki nr [...] na kwotę 133.497,- zł. W ocenie organu nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty dotyczące niepodania przez biegłą numerów działek przyjętych za podstawę wyceny, sposobu ustalania współczynników korygujących, brak wskazania transakcji odrzuconych czy wskazania cech nieruchomości wybranych do porównań. Skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła Gmina R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wywodził, że art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Wójta Gminy decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał, iż działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W ust. 3 tego przepisu przewidziano za działki gruntu, wymienione w ust. 1, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w tym ostatnim wypadku ustalenie wysokości odszkodowania następuje na podstawie art. 129 ust. 1 u.g.n. w trybie administracyjnym, w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Odszkodowanie, o którym mowa w powyższym przepisie przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku gdy podział nieruchomości dokonywany jest zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a powstałe działki gruntu wydzielone zostały pod drogi publiczne, stąd zdaniem Sądu I instancji, w sprawie istotnym było ustalenie, czy w związku z wydaną przez Wójta Gminy R. ostateczną decyzją z dnia 16 lipca 2001 r. działka nr [...] przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wydanie w rozpoznawanej sprawie wyroku z 23 listopada 2012 r., a zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzono, że organ odwoławczy zastosował się do wytycznych Sądu i przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, a w oparciu o poczynione dowody trafnie przyjął, że podział działki nr [...], dokonywany na wniosek dotychczasowego jej właściciela oraz w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadził do wydzielenia działki nr [...] pod drogę publiczną, ze skutkiem określonym w art. 98 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu I instancji dla dokonania oceny zasadności żądania przyznania odszkodowania niezbędne było zbadanie, czy korzystanie ze spornej nieruchomości odbywa się na zasadzie ogólnego dostępu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rację ma organ odwoławczy wskazując, iż będąca przedmiotem postępowania droga jest ogólnodostępna. Organ wskazał w szczególności, iż nie jest ona przegrodzona np. szlabanem. Zdaniem Sądu I instancji taka była też intencja Gminy R. w chwili uchwalania planu miejscowego z 2001 r. W planie tym wskazano, iż tereny komunikacji (między innymi tereny oznaczone symbolem [...]) stanowią przestrzeń publiczną, ogólnodostępną oraz przestrzeń do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Już z tego powodu niemożliwe było w chwili wydzielenia przedmiotowej działki odgrodzenie jej np. szlabanem. Sąd I instancji argumentował, że postanowienia planu miejscowego przesądzały, iż wykluczone było wykorzystywania drogi wyłącznie przez właścicieli nieruchomości przy tej drodze położonych. Wszystkie powyższe okoliczności przesądzają zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że intencją organu, który wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału z 16 lipca 2001 r. było wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną. Tylko w sytuacji gdy w zakresie działki wydzielonej pod drogę istnieje możliwość jej zamknięcia przez właściciela (właścicieli) i wykorzystania z pominięciem innym użytkowników dróg, możemy mieć do czynienia z drogą wewnętrzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości Gmina R. została wpisana w księdze wieczystej jako jej właściciel i poczyniła inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej (np. oświetlenie drogi). W ocenie Sądu I instancji okoliczność ta wpisuje się w ciąg zdarzeń świadczących o tym, iż już w momencie podziału nieruchomości i wyodrębnienia działki [...] intencją Wójta Gminy R. było by droga stanowiąca ulice P. i Z. była ogólnodostępną drogą publiczną. Powyższe świadczy, iż od momentu wydania decyzji podziałowej Gmina Swarzędz traktowała przedmiotową działkę jak drogę publiczną, czyniła na tej działce inwestycje, wydawała zezwolenia związane z użytkowaniem tej działki. W księdze wieczystej wpisano również Gminę jako właściciela działki. Dopiero w momencie gdy poprzedni właściciel działki wystąpił o stosowne odszkodowanie Gmina R. zmieniła swoje stanowisko. Zdaniem Sądu I instancji była to li tylko próba uniknięcia konieczności wywiązania się ze zobowiązania wobec T. S. wynikającego z treści art. 98 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że dokonując wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w kontekście przepisów prawa międzynarodowego należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ogólnodostępną drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Zdaniem Sądu I instancji sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie jest analogiczna do tej rozpoznawanej przez Trybunał. W postępowaniu będącym przedmiotem skargi do WSA w Poznaniu pierwotny właściciel nieruchomości został pozbawiony posiadania działki nr [...] na rzecz nieograniczonej liczby osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że miał rację organ odwoławczy stwierdzając w zaskarżonej decyzji, iż działka nr [...] stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, nie przeznaczoną do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z niej na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny. W ocenie Sądu I instancji niezasadne okazały się również zarzuty skarżącej Gminy w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego autorstwa E. J.. Sąd I instancji zauważył, że jako rynek lokalny z którego rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru transakcji do porównania, traktuje się gminę i powiat. Z tych przyczyn Sąd I instancji jako trafne ocenił dokonanie przez autorkę operatu wyboru transakcji do porównania, spośród transakcji dokonanych na terenie powiatu poznańskiego. Również z tego powodu, zdaniem Sądu I instancji, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące pominięcia niektórych transakcji przeprowadzonych w Gminie R. w 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że część z tych transakcji miała miejsce już po sporządzeniu przedmiotowego operatu. Co do pozostałych to obowiązkiem biegłej było dokonanie wyboru do porównania kilkunastu transakcji, które jej zdaniem w najpełniejszy sposób wypełniały definicję nieruchomości podobnych. Wykładnia obowiązujących przepisów - wbrew intencji skarżącej Gminy – nie pozwala na wywiedzenie normy obligującej autora operatu szacunkowego do wyboru w pierwszej kolejności tych transakcji, które dotyczą nieruchomości położonych najbliżej w stosunku do nieruchomości wycenianej. Skoro więc biegła dokonała wyboru w ramach rynku lokalnego i według wskazanego powyżej kryterium, to jej działanie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, było prawidłowe. Sąd I instancji wywodził, że nie ma racji skarżąca Gmina wskazując, że biegła w sposób dowolny określiła wagę cechy "powierzchnia" nieruchomości, co miało spowodować, że do porównania nie zostały przyjęte transakcje, które zdaniem skarżącej dotyczyły nieruchomości podobnych do wycenianej. Na stronie 11 operatu biegła wskazała w oparciu o jakie dane ustaliła wagi cech rynkowych. Zdaniem Sądu są to właśnie wiadomości specjalne, z uwagi na posiadanie których rzeczoznawca majątkowy została wyznaczona do sporządzenia operatu szacunkowego. To biegła posiadająca wiedzę w zakresie tendencji dominujących w aktualnej sytuacji na rynku nieruchomości, jest władna ocenić, które atrybuty nieruchomości są najistotniejsze z punktu widzenia ich cenności. Identycznie Sąd I instancji oceniał zarzut dotyczący współczynników korygujących. Podkreślił, że właśnie z powodu zastosowania tych współczynników, cena jednego metra kwadratowego powierzchni nieruchomości wycenianej została ustalona na poziomie niższym, aniżeli średnia wartość jednego metra kwadratowego wynikająca z transakcji przyjętych do porównania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew zarzutom skarżącej Gminy biegła uwzględniła różnice w wielkości porównywanych działek stosując współczynnik korygujący. Zdaniem Sądu I instancji niesłuszne jest zatem oczekiwanie skarżącej, iżby obowiązkiem biegłej było dokonanie wyboru do porównania w pierwszej kolejności transakcji gruntami o identycznej lub najbardziej zbliżonej powierzchni. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się ze skarżącą Gminą jakoby wyliczenia przedstawione przez biegłą w operacie szacunkowym były nieczytelne i niemożliwe do sprawdzenia. Zdaniem Sądu I instancji jest wprost przeciwnie – wyliczenia zawarte w operacie zostały przedstawione jako logiczny ciąg matematycznych działań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77, 80 i 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi ze względu na uznanie, że: – organy administracji w toku ponownego rozpoznania sprawy prawidłowo ustaliły stan faktyczny na podstawie zgromadzonego według wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, to znaczy prawidłowo oceniły, że działka nr [...] stanowi drogę ogólnodostępną, wobec czego przysługuje za nią odszkodowanie w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, pomimo iż w planie miejscowym wyraźnie została ona oznaczona jako droga wewnętrzna (symbol [...]) i to ze względu na fakt, że położona jest na terenach komunikacji ogólnodostępnej, pomimo że z tego obszaru wyraźnie wyodrębniono ulice wewnętrzne stanowiące współwłasność mieszkańców, do których zapewniają dojazd, - na wypadek nie uznania powyższego zarzutu – Sąd prawidłowo uznał, że organ II instancji w sposób właściwy dokonał oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego i w związku z tym, że ustalono odszkodowanie we właściwej wysokości, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 1, 2 ust. 1, 7 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania także za nieruchomość, która nie przeszła na własność Gminy na skutek wydania decyzji podziałowej ze względu na fakt, iż zlokalizowana jest na niej droga mająca charakter ogólnodostępny i to pomimo, że nie została ona w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jako droga publiczna oraz ze względu na fakt, iż jej właściciel został ograniczony w wykonywaniu swojej własności. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodzono, że podstawowe znaczenie w sprawie ma treść decyzji podziałowej. Wywodzono, że wola w zakresie określenia przeznaczenia wydzielanej nieruchomości została wyrażona wprost w decyzji podziałowej i późniejszych decyzjach Gminy R.. Wskazywano, że w planie miejscowym nieruchomość była wyraźnie przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Podkreślono, że droga ta jest drogą ślepą i ma służyć wyłącznie znajdującym się przy niej posesjom. W ocenie skarżącej kasacyjnie niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji błędna jego subsumpcja doprowadziły do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, podczas gdy w sprawie istniały wszelkie podstawy do wydania decyzji odmownej. Kwestionując prawidłowość dokonanej oceny operatu szacunkowego wywodzono, że Sąd I instancji niezasadnie zaaprobował, że - biegła dokonała właściwego wyboru nieruchomości przyjmując bardzo różną lokalizację i powierzchnię, co powoduje, że do porównania nie zostały przyjęte nieruchomości podobne, - biegła dokonała prawidłowego zdefiniowania rynku lokalnego, przyjmując, że stanowi on rynek nieruchomości z powiatu p., podczas gdy za rynek lokalny należy uznać teren gminy, w której położona jest nieruchomość wyceniana, - nie ma znaczenia dla oceny operatu to, że biegła nie wskazała na transakcje odrzucone i na numery działek przyjętych do wyceny oraz w jaki sposób ustaliła współczynniki korygujące. Wywodzono, że istotną cechą nieruchomości porównawczej decydującym o podobieństwie do nieruchomości wycenianej, jest wielkość jej powierzchni. Podkreślono, że przepis art. 98 u.g.n. stanowi wyłącznie o możliwości przyznania odszkodowania właścicielom gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W ocenie autorki skargi kasacyjnej odszkodowanie za działki gruntu wydzielane pod drogi wewnętrzne o powszechnym dostępie mogłyby być dochodzone co najwyżej w trybie cywilnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a nie zasługują na uwzględnienie. W zarzucie powyższym autorka skargi kasacyjnej próbuje wykazać, że działka o nr ew. [...] nie stanowi drogi ogólnodostępnej, wobec czego nie przysługuje za nią odszkodowanie w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie jednak skarżąca kasacyjnie wywodzi, że istotne znaczenie w sprawie ma treść decyzji podziałowej. Zgodzić się należy, ze stroną skarżącą kasacyjnie, że istotą ustaleń stanu faktycznego sprawy jest czy działki gruntu przeszły na własność samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości, która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Zwrócić trzeba uwagę na to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), ale także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3). Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej. Zauważyć należy, że w decyzji podziałowej z dnia 16 lipca 2001 r. stwierdzono, że działka nr [...] o pow. 3133 m2 stanowi drogę i miała przejść na własność Gminy R. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ponadto w decyzji podziałowej działka ta została oznaczona jako teren komunikacji. W miejscowym planie zagospodarowania zaś, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, działka ta została oznaczona jako teren komunikacji stanowiący przestrzeń publiczną ogólnodostępną (§ 6 pkt. 1) i stanowi teren komunikacji pieszo - jezdnej. Co prawda plan miejscowy jednocześnie nazywa tą drogę drogą wewnętrzną, ale określa ją jako teren komunikacji stanowiący ogólnodostępną przestrzeń publiczną, komunikację pieszo - jezdną. Ta niejasność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła podstawę uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 kwietnia 2012 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 23 listopada 2012 r., który nakazał wyjaśnić powyższe wątpliwości, między innymi poprzez ustalenie, czy droga ta służy jedynie mieszkańcom zamkniętego osiedla. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo wyjaśnił, iż zgodnie z planem droga ta nie ma charakteru wewnętrznego i służy wszystkim mieszkańcom oraz jest ogólnie dostępna. Podkreślić jednak ponownie należy, że w decyzji podziałowej działka ta nie została oznaczona jako droga wewnętrzna, lecz jako droga, która jest terenem komunikacji i stanowi własność gminy. Treść więc decyzji podziałowej w powiązaniu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ustaleniami poczynionymi przez Sąd I instancji wskazują, iż droga ta nie ma charakteru jedynie drogi wewnętrznej. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż droga ta nie ma charakteru drogi wewnętrznej i jest drogą publiczną. Zwrócić należy uwagę, że w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 2001 r. w części rozstrzygającej o przejściu wydzielonej działki drogowej nr [...] o pow. 3133 m2 na własność Gminy R. stwierdzono jedynie, iż organ nie był uprawniony do orzekania o przejściu na własność gminy nieruchomości, a co najwyżej uprawniony był do zamieszczenia treści art. 98 u.g.n., co stanowiłoby uprzedzenie o skutkach decyzji podziałowej. Powołany wyżej bowiem przepis stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy przyjmując, iż działka nr ew. [...] stanowi drogę publiczną, drogę gminną. Okoliczności te przesądzają jednocześnie o braku naruszenia przez Sąd I instancji art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1, 2 ust. 1, 7 i 8 ustawy o drogach publicznych. Działka nr [...] została bowiem wydzielona pod drogę gminną, a co za tym idzie T. S. przysługuje odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność gminy. Nie można podzielić także zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w odniesieniu do podzielonej przez Sąd I instancji, a dokonanej przez organ oceny operatu szacunkowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., I OSK 1460/12). Słuszne jest zatem stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że biegła była uprawniona do posłużenia się przy sporządzaniu operatu transakcjami nie tylko zawartymi na terenie gminy, ale także na terenie powiatu. W związku z powyższym niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej wywodzący, iż z uwagi na różną lokalizację do wyceny nie zostały przyjęte nieruchomości podobne. Ponadto zauważyć należy, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, że autorka operatu szacunkowego nie uwzględniła transakcji wskazanych przez Gminę R., które zostały zawarte na jej terenie, albowiem dotyczyły one w większości umów zawartych po dacie sporządzenia operatu szacunkowego. Także zarzut dotyczący dowolnego przyjęcia przez autorkę operatu szacunkowego "atrybutu powierzchni na bardzo wysokim poziomie 30 %" nie mógł odnieść pożądanego przez autorkę skargi kasacyjnej skutku. W myśl bowiem definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W kontekście wskazanej powyżej definicji legalnej rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi zaś cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.