II SAB/Wa 861/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek w zakresie wymierzenia organowi grzywny; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego P. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r., P. B. zwrócił się do Wójta Gminy S. o udostępnienie mu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późniejszymi zmianami) wszystkich dokumentów wytworzonych przez Urząd Gminy S. i inne urzędy publiczne do dnia [...] sierpnia 2014 r. będących w posiadaniu Urzędu Gminy S. związanych z budową drogi oznaczonej jako [...] - droga wewnętrzna dojazdowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2013 r., w szczególności: - dokumentu nadania prawa własności do działki nr [...] w W. Gminie S. przez Wojewodę, dokumentów związanych z wyznaczeniem granic wyżej wymienionej działki, kopii, przelewu za wykonane prace geodezyjne przy wznowieniu granic wyżej wymienionej działki, - wydanych i uzyskanych przez Gminę S. uzgodnień i decyzji co do warunków technicznych, prawnych, organizacyjnych wymaganych podczas projektowania i budowy drogi za wyjątkiem uchwały Rady Gminy S. określającej zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - wydanych i uzyskanych zgód na usunięcie drzew przez Gminę S., - ogłoszenia lub zawiadomienia właścicieli sąsiednich nieruchomości o przygotowywanej i prowadzonej budowie drogi, - udzielonych pełnomocnictw innym podmiotom do występowania w imieniu Gminy S. w ramach postępowań administracyjnych, - oświadczenia na rzecz innych podmiotów, np. udzielenie zezwolenia przez Gminę S. na dysponowanie działką nr [...] w W. na cele budowlane innemu podmiotowi, zrzeczenie się przez Gminę S. roszczeń wobec innych podmiotów, - zawartych umów z innymi podmiotami, regulującymi prawa i obowiązki oraz interesy stron, których zapisy dotyczą budowy wyżej wymienionej drogi, - kopii przelewów środków finansowych przez Gminę S. na rzecz innych podmiotów, np. za wykonane roboty projektowe, geodezyjne, budowlane, ziemne, itp. - notatek służbowych, protokołów sporządzonych z wizji lokalnych i oględzin obejmujących działkę nr [...] w W. przez pracowników Gminy S. w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2014r., wynikających ze sprawowanego zarządu nad nieruchomością, przygotowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozpatrywania wniosku o wycinkę drzew projektowanej i prowadzonej budowy drogi oraz jej zakończenia na wyżej wymienionej działce, - wniosku o pozwolenie na użytkowanie i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. We wniosku wskazał też, że w przypadku gdy udostępnienie jakiegoś dokumentu naruszałoby ustawę o ochronie danych osobowych, to dokumenty te należy zanonimizować. Kopie zaś żądanych dokumentów przesłać na wskazany przez niego adres. W odpowiedzi na pismo skarżącego Wójt Gminy S. w piśmie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyjaśnił, że z uwagi na zakres żądanych dokumentów możliwe jest udostępnienie ich wyłącznie w siedzibie Urzędu Gminy S. w godzinach jego pracy. W skardze na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. B. zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1, art. 6 ust 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej jako "u.d.i.p."). Ponadto wniósł o nakazanie powtórnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, wymierzenie Wójtowi grzywny i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Skarżący wyjaśnił, że pomimo upływu 14 dni od otrzymania wniosku Wójt nie udzielił mu informacji w określonym we wniosku zakresie i formie, nie podjął decyzji o odmowie udzielenia informacji i nie poinformował, że takich informacji nie posiada. Skarżący uważa, że Wójt nie rozpatrzył jego wniosku we właściwy sposób, ponadto w swojej odpowiedzi nie odwołał się do treści jego wniosku, co więcej dokonał zmiany zakresu informacji objętej wnioskiem. P. B. uważa, że zmiana treści jego wniosku pozwoliła Wójtowi uchylić się od udzielenia informacji, czy posiada lub nie posiada w szczególności określonych dokumentów wymienionych w skardze. Skarżący uważa również, że w przypadku braku określonych dokumentów Wójt powinien o tym go poinformować. Skarżący zakwestionował użycie przez organ pojęcia "droga gminna wewnętrzna", wskazując że drogą gminną wewnętrzną (a poprawniej drogą wewnętrzną gminną) można uznać tylko część drogi [...] zbudowanej na działce [...] w W., której właścicielem jest Gmina S. Zastosowanie przez niego tego pojęcia we wniosku o udzielenie informacji prowadziłoby do trudności w interpretacji wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz ograniczenia jego zakresu do dokumentów odnoszących się wyłącznie do działki nr [...] w obrębie W. Reasumując skarżący podniósł, że Wójt pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej na jego wniosek. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak wyczerpania przez skarżącego środka zaskarżenia w rozumieniu przepisu art. 52 § 1, § 2, § 3 i § 4 p.p.s.a. względnie jej oddalenie. Organ podniósł, że nie jest zgodne z prawdą twierdzenie skarżącego, że organ administracji publicznej był bezczynny. Wójt zauważył, że P. B., na swój wniosek otrzymał pisemną odpowiedź. Organ podniósł, że dokumenty o których udostępnieni wniósł skarżacy ze względu na ograniczone środki techniczne nie mogły być skopiowane na urządzeniach będących w posiadaniu Urzędu Gminy S. Wobec tego nie można przyjąć, że organ zachował się bezczynnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 297 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów, w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu polegająca na nierozpoznaniu wniosku P. B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., wniesionego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Skarga na bezczynność ma zaś na celu spowodowanie wydania przez ten organ oczekiwanego aktu lub podjęcia czynności. Skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Lex nr 236545). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządu terytorialnego. Udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). W rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, zarówno ze względu na jej zakres podmiotowy - Wójt Gminy S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy jako organ władzy publicznej, co wynika z art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy, jak też przedmiotowy - realizacja zadania w postaci budowy drogi wewnętrznej dojazdowej w Gminie S., dotyczy majątku publicznego, którym dysponują organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 pkt f i ust. 5 lit. c ustawy). Decyzje i dokumenty dotyczące budowy przedsięwzięć są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, w tym uzgodnienia i decyzje administracyjne, kopie przelewów finansowych przez Gminę i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 595/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1872/13). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną wiedzą, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w związku art. 14 ust. 1 ustawy, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie okoliczności te nie były między stronami sporne natomiast rozstrzygnięcie skargi wymagało zatem oceny, czy skarżącemu przysługiwało prawo do żądania udostępnienia informacji w określonej formie – kserokopii dokumentów. Art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzując to prawo w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca w art. 3 ustawy wskazał, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. 2. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. W art. 10 ustawy wskazano, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (ust. 1). Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. (ust. 2). Art. 12 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, że podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W ramach powiadomienia wnioskodawcy, iż informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określony we wniosku, organ jest również zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone. Z unormowań tych wynika, że udzielenie informacji publicznej może nastąpić m.in. w formie pisemnej, w formie kopii albo wydruku, strona ma prawo żądania przesłania jej informacji, a kwestia formy udzielenia informacji publicznej pozostawiona jest, co do zasady, występującemu z wnioskiem o udostępnienie informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że żądający udostępnienia informacji publicznej może domagać się wydania mu kserokopii dokumentów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r. I OSK 754/13, z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 1872/13, z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 609/12, wyroki dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Skarżący żądał udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii decyzji i innych dokumentów. Żądanie to nie zostało przez organ spełnione. Organ nie zastosował także trybu przewidzianego w art. 14 ust. 2 ustawy. Skoro ustawodawca przyznał wnioskodawcy uprawnienie do wskazania formy w jakiej ma nastąpić udostępnienie informacji, organ winien to uprawnienie respektować. W przeciwnym bowiem razie naraża się na zarzut bezczynności, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Reasumując, Sąd uznał, że Wójt Gminy S. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w ww. zakresie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej nie była nacechowana zamiarem zaniechania udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej, lecz wiązała się z błędnym przekonaniem organu co do stosowania ustawy. Zdaniem Sądu, z uwagi na czas i motywy opóźnienia w udzieleniu informacji zaniedbania organu nie można oceniać jako rażącego naruszenia prawa. Ponieważ skarga na bezczynność okazała się zasadna na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Wójta Gminy S. do rozpatrzenia wniosku P. B., o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.