II GSK 1295/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Szulc Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 162/15 w sprawie ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dni [...] listopada 2014 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w R. na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 4. nakazuje zwrot ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 162/14, oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z 16 grudnia 2014 r. nr .... w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego dotyczącego zobowiązanego Z. M. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. otrzymał 9 października 2014 r. tytuł wykonawczy nr .... wystawiony przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J.. (dalej: Kierownik Biura ARMiR) na zobowiązanego Z.M. za nienależnie pobrane płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W tytule w pozycji F1 jako wierzyciela wskazano Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, a w pozycji F7 widnieje pieczątka Kierownika Biura Powiatowego M.P.wraz z podpisem. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. postanowieniem z 10 listopada 2014 r. odmówił przystąpienia do egzekucji z tytułu wykonawczego, uznając, że tytuł ten nie spełnienia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i art. 27 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012r. poz. 1015, dalej: u.p.e.a.). Zdaniem organu, prawidłowy tytuł powinien wskazywać jako wierzyciela Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) oraz powinien zostać podpisany przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela (podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe), które to upoważnienie organ wywiódł z treści przepisu art. 268a k.p.a. Kierownik Biura ARiMR wniósł zażalenie. Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie postanowieniem z 16 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na przepisy art. 26 § 1, art. 27 § 1, art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2, art. 29 § 2 u.p.e.a., podzielił stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w L., że wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest Prezes ARiMR. Wobec tego błędne oznaczenie wierzyciela w tytule wykonawczym powoduje, że organ nie może przystąpić do egzekucji i obowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie przystąpienia do egzekucji. Zdaniem organu odwoławczego Kierownik Biura ARiMR jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednakże nie jest odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Organ nie zgodził się również z argumentem skarżącego, że skoro należności i wierzytelności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej przypadają agencjom, a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uzyskała akredytację jako agencja płatnicza, to wierzycielem tych należności jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie zaś Prezes Agencji. Na poparcie stanowiska organ wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2014r., sygn. akt I SA/Rz 718/14. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. W ocenie Sądu, trafne jest stanowisko organu odwoławczego co do nieprawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego, w którym jako wierzyciel występuje Kierownik Biura ARiMR, gdyż nie jest on organem uprawnionym do samodzielnego występowania w postępowaniach egzekucyjnych. Z uwagi na to, że Agencja jest podmiotem zainteresowanym wykonaniem obowiązku i powołanym do czuwania nad jego wykonaniem. Agencja jest wierzycielem m.in. obowiązków wynikających z decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Potwierdzają to również sformułowania przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98 poz. 634 ze zm. dalej: ustawa o ARiMR), odnoszące się do "wierzytelności Agencji". Nie oznacza to jednak, że kierownicy biur powiatowych mogą samodzielnie występować w postępowaniu egzekucyjnym jako wierzyciele. Organem Agencji jest Prezes, natomiast zastępcy Prezesa, dyrektorzy oddziałów regionalnych oraz kierownicy biur powiatowych, mają umocowanie do działania w imieniu Agencji, pochodzące od Prezesa Agencji, który przy ich pomocy wykonuje swoje zadania. Dyrektorów oddziałów regionalnych i kierowników biur powiatowych umocowano do wydawania decyzji w zakresie określonym w odrębnych przepisach – w tym, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o ARMiR, do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W sprawach pozostałych, to Prezes Agencji, jako jej organ jest uprawniony do działania w imieniu Agencji i na jej rzecz. Zdaniem Sądu, dotyczy to również postępowania egzekucyjnego, co do którego obowiązujące przepisy nie wskazują ani dyrektorów oddziałów regionalnych, ani kierowników biur powiatowych, jako upoważnionych do samodzielnego działania. W ocenie Sądu, nie można Kierownika Biura ARiMR uznać za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, ponieważ nie wykazał on umocowania do podpisania tytułu wykonawczego w imieniu Prezesa Agencji, a zatem odmowa przystąpienia do egzekucji na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego była zasadna. Kierownik Biura ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowień organów administracji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, pomimo tego, iż organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego w postaci art. 5 § 1 pkt 2 i art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. i w nieuprawniony sposób przyjęły, że podmiot żądający wszczęcia egzekucji (wystawca tytułu egzekucyjnego i wierzyciel), jakim był Kierownik Biura nie spełniał wymogów stawianych przez ten przepis "organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku" względnie "podmiotu, na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone niewykonaniem obowiązku" uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego. Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z powołanych przepisów wynika, że tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o ARiMR ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska i stwierdza, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Co prawda kierownik biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie jest organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednak organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań, mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Inaczej mówiąc - kierownik biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany. W świetle przyznanych kierownikowi biura Agencji kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w sprawach takich, jak rozpoznawana, jest Prezes ARiMR, tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej. Jak już wspomniano, w sferze publicznoprawnej organem działającym za Agencję jest również kierownik biura powiatowego. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym (R. Hauser, A. Skoczylas [red.] Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, wydanie 8, Warszawa 2016), gdzie podnosi się, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze (s. 51), oraz że jeżeli podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne, wierzycielem będzie organ, który wydał akt w pierwszej instancji (s. 52). Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 5 § 1 pkt 2 oraz art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. należało uznać za trafne. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i ust. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).