II SA/Go 95/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi E.K. – E., M.E. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących E.K. – E. i M.E. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm, dalej: k.p.a) i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowane), odmówił wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia wykonanego z płyt betonowych i betonowo-drewnianych, usytuowanego na posesji przy ul. [...] przy granicy z posesją nr [...], przez E.K.-E. i M.E.. Uzasadniając decyzję PINB wyjaśnił, że w związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego (dalej: WINB) znak: [...] z [...] lipca 2014 r., ponownie podjęto postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego ogrodzenia (z elementów betonowych i betonowo-drewnianych) usytuowanego na posesji przy ul. [...] przy granicy z posesją nr [...]. Zgodnie z zaleceniami WINB w dniu [...] czerwca 2014 r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, że ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20 m. W ocenie organu ogrodzenie z uwagi na jego wysokość oraz to, że jest usytuowane pomiędzy dwoma działkami o przeznaczeniu budowlanym, nie wymagało dokonania procedury "zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia". PINB wskazał także, że ewentualne dochodzenie roszczeń w sprawie uszkodzenia mienia spowodowanego istnieniem ogrodzenia możliwe jest na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi. Od powyższej decyzji – pismem z [...] października 2014 r. – odwołała się Z.H., podnosząc m.in., że pomiary wysokości płotu dokonane przez pracowników PINB były nierzetelne. WIBN decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, uchylił zaskarżoną decyzję z całości i stosowanie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał E.K.-E. i M.E. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na posesji przy ul. [...], przy granicy z posesją nr [...], w zakresie obejmującym przebieg ogrodzenia równolegle do ściany zewnętrznej budynku położonego na posesji przy ul. [...], to jest na odcinku wyznaczonym przez skrajne narożniki tego budynku. WINB powołując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazał, że obowiązkowi zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej podlega budowa pomiędzy posesjami – działkami budowanymi, którego wysokość przekracza 2,20 m. W takim zaś przypadku budowa ogrodzenia pomiędzy posesjami nr [...] a nr [...] przy ul. [...], albo też określonego fragmentu tego ogrodzenia, nie mogłaby stanowić przypadku, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – budowa ogrodzenia będącego urządzeniem budowlanym, bez wymaganego zgłoszenia. Jednakże w ocenie WINB w sprawie należało również przeanalizować, czy budowa ogrodzenia nie wypełnia hipotezy z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, dotyczącego wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w przepisach. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie okoliczności sprawy wskazują, że budowa przedmiotowego ogrodzenia w zakresie odcinka równoległego do ściany zewnętrznej budynku na posesji nr [...] (jak wynika z akt sprawy ogrodzenie na tym odcinku przebiega w odległości ok. od 70 do 110 cm od lica zewnętrznego ściany budynku) spowodowała naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów innych aktów prawnych. Zdaniem WINB wykonanie ewentualnych robót remontowych związanych ze ścianą budynku nr [...] przyległą do ogrodzenia, przy założeniu, że ogrodzenie to znajduje się w obecnym usytuowaniu, wiązałoby się z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r., nr 47, poz. 401), wydanego na podstawie art. 237 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U z 2014 r., poz. 1502). Konkretnie, jak wskazał WINB, naruszeniu podlegałyby następujące przepisy ww. rozporządzenia: - § 12, zgodnie z którym szerokość drogi przeznaczonej dla ruchu pieszego jednokierunkowego powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dwukierunkowego – 1,2 m (droga związana z obejściem budynku w trakcie robót). Nie jest możliwe spełnienie tego wymagania z powodu odległości ogrodzenia od ściany, - § 22 ust. 1, zgodnie z którym w miejscach przejść i przejazdów szerokość daszka ochronnego wynosi co najmniej o 0,5 m z każdej strony niż szerokość przejścia lub przejazdu – nie jest możliwe spełnienie tego wymagania z powodu odległości ogrodzenia od ściany wynoszącej od 70 do 110 cm, bowiem łączna szerokość daszka wynosić musi w omawianym przypadku 0,75 m + 0,5 = 1,25 m, przy czym bez wpływu na taki stan rzeczy pozostaje wysokość ogrodzenia (ok. 220 cm) mniejsza niż wysokość montażu daszka (2,40 m) wymagana w § 22 ust. 2. Ponadto WINB powołał się na dane zawarte w opracowaniu Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa "Problemy przygotowania i realizacji inwestycji budowlanych – VII Konferencja naukowo-techniczna, Puławy 2010", z których wynika, że w pasie miedzy ogrodzeniem a ścianą budynku brak będzie możliwości ustawienia rusztowań. Z opracowania tego wynika bowiem, że minimalna szerokość pomostu dla rusztowania stosowanego przy robotach realizowanych metodą tradycyjną dostępnego w Polsce (pomost dla rusztowań stojakowych) przy najmniejszym obciążeniu wynosi 0,9 m. Istniejące usytuowanie ogrodzenia może również z dużym prawdopodobieństwem spowodować zagrożenie wynikające z konieczności wykonania wykopu odkrywkowego podziemnej części ściany budynku na posesji nr [...] ze względu na możliwość utraty stabilności ogrodzenia po wykonaniu wykopu. W związku z powyższym w ocenie WINB konieczne było uwzględnienie odwołania Z.H. i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.K.- E. i M.E., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne nakazanie dokonania rozbiórki w sytuacji gdy posadowionego ogrodzenia betonowego nie można zakwalifikować jako samowoli budowlanej ani jako wykonanego z naruszeniem przepisów prawa w rozumieniu tegoż przepisu, 2. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a poprzez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 3. naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a poprzez naruszenie obowiązku jaki ciąży na organie administracji, dotyczącym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 4. naruszenie przepisu art. 80 k.p.a poprzez błędne przyjecie, że wykazana jest okoliczność, że ogrodzenie zostało wybudowane z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym nakazanie rozbiórki oraz, że wykazane są odległości pomiędzy budynkiem nr [...] a ogrodzeniem w sytuacji gdy w treści zaskarżonej decyzji podawane są różne odległości, 5. naruszenie przepisu art. 9 k.p.a poprzez zaniechanie organu należytego i wyczerpującego informowania strony postępowania o wszelkich okolicznościach, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz zaniechanie organu w zakresie czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa a także naruszenie art. 8 k.p.a w zakresie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, 6. wydanie decyzji bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia odległości pomiędzy ogrodzeniem usytuowanym na posesji nr [...] a budynkiem nr [...] oraz bez ustalenia odległości pomiędzy budynkiem znajdującym się na posesji nr [...] a granicą działki sąsiedniej (nr [...]), 7. wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania dowodów na podstawie których organ ustalił odległość miedzy ogrodzeniem posadowionym na działce przy posesji nr [...] a budynkiem nr [...], 8. nieprecyzyjne określenie obowiązku polegającego na rozbiórce ogrodzenia, w szczególności brak jest określenia, którego ogrodzenia dotyczy nakaz rozbiórki (betonowego czy z siatki). Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od WINB zwrotu kosztów według norm prawem przewidzianych. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49 b ust. 1 (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. WINB nakazując skarżącym rozbiórkę ogrodzenia a w zasadzie jego części, tj. na odcinku wyznaczonym przez skrajne narożniki budynku znajdującego się na posesji nr [...] przyjął, że ogrodzenie to zostało wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, a tym samym wypełniona została dyspozycja art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, to zaś uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 tej ustawy. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Należy bowiem wskazać, że za "istotne" naruszenia przepisów w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego uznaje się głównie uchybienia warunkom techniczno-budowlanym (o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego), określonym w przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego. Choć nie tylko, bo w grę mogą wchodzić tutaj także inne przepisy materialnego prawa administracyjnego, jak np. przepisy dotyczące ochrony środowiska, ochrony przyrody, prawa wodnego, ochrony przeciwpożarowej, dotyczące dróg publicznych, a także przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z całą jednak pewnością nie mogą być to przepisy wskazanego przez WINB rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Są to bowiem, jak słusznie wskazali skarżący, przepisy prawa pracy (wydane na podstawie art. 237.15 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy), które adresowane są do pracodawców i pracowników, nie zaś do inwestorów robót budowlanych, a związku z tym nie są przepisami o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Podsumowując zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a jak i naruszeniem prawa materialnego – art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a) Sąd uchylił tę decyzję. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł, oraz koszty opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w kwocie 17 zł. Ponownie rozpoznając sprawę WINB zobowiązany będzie uwzględnić treść rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.