VII SA/Wa 1298/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2014r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej prowadzenia robót budowanych polegających na przebudowie i adaptacji lokalu użytkowego znajdującego się w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym położonym przy ul. C. w W. na bar kanapkowy z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. - wydal w dniu [...] września 2004 r. decyzję nr [...] o umorzeniu tegoż postępowania. W decyzji tej wskazano, że inwestor jest zobowiązany od uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił w całości zaskarżoną przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...] " w [...] decyzję pierwszoinstancyjną nr [...] i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. W międzyczasie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. lokalu użytkowego [tj. pomieszczeń usytuowanych na parterze i I kondygnacji] Następnie zaś organ powiatowy - w wyniku ponownego rozpatrzenia-prawy – decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. po raz kolejny umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w trybie postępowania nadzwyczajnego, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2005r., zaś decyzją nr [...], wydaną tego samego dnia, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009r. uchylił zaskarżoną przez PPHU "[...] " Sp. z o.o. decyzję nr [...] przekazał sprawę organowi wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponowienie stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...], co znalazło swój wyraz w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną przez PPHU "[...] " Sp. z o.o., reprezentowaną przez radcę prawnego K. L.. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/10, odrzucił skargę PPHU "[...] " Sp. z o.o. na ww. decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji organu powiatowego nr [...] i nr [...] skutkowało koniecznością kontynuowania przedmiotowego postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w ramach którego przeprowadzono w dniu [...] października 2010r. dowód z oględzin ww. lokalu gastronomicznego, z czego został sporządzony protokół nr [...]. W związku z zaskarżeniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne, które następnie podjął postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] maja 2011 r. wydal na postawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora - PPHU "[...] " Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w określonym terminie inwentaryzacji robót budowlanych [w formie graficznej i opisowej] związanych z przebudową przedmiotowego lokalu użytkowego na potrzeby lokalu gastronomicznego "[...] " wraz z oceną techniczną pod kątem prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami Prawa budowlanego, z uwzględnieniem zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W dniu [...] czerwca 2011r. podmiot zobowiązany przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] żądaną dokumentację, sporządzoną w listopadzie 2010 r. przez mgr inż. A. L. uzupełnioną w dniu [...] czerwca 2011 r. o ocenę techniczną wykonanych robót. Następnie organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami uzgodnieniami właściwych jednostek w terminie dwóch miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W dniu [...] czerwca 2012 r. zobowiązany przedłożył 2 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Z uwagi jednak na stwierdzone przez organ powiatowy braki odnośnie uzgodnienia inwestycji w zakresie ochrony przeciwpożarowej, projekt budowlany zamienny został wypożyczony inwestorowi w dniu [...] maja 2013r. w celu jego uzupełnienia, co potwierdza sporządzony na tę okoliczność protokół. Pismem z dnia [...] stycznia 2014r. organ powiatowy wezwał inwestora do przedłożenia uzupełnionego projektu zamiennego przedmiotowej inwestycji w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] stycznia 2014 r. Przedmiotowe pismo zostało doręczone PPHU "[...] " Sp. z 0.0. w dniu [...] stycznia 2014 r. W związku z nieprzedłożeniem przez inwestora żądanej dokumentacji w ww. terminie organ powiatowy wydał w dniu [...] marca 2014 r. na podstawie art. 51 ust. 5 w związku z ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji złożonego przez PPHU "[...]" Sp. z o.o. organ odwoławczy podał, iż w jego ocenie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Wskazał, że z akt administracyjnych I instancji bezspornie wynika, że obowiązki nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane na Spółkę nie zostały przez nią wykonane. PPHU "[...]" Sp. z o.o. nie złożyła projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek, który odebrała z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] maja 2013 r, w celu jego uzupełnienia. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzją nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.". A zatem nie ulega zdaniem organu wątpliwości, że ustawodawca przewidział ściśle określone konsekwencje w przypadku niewykonania nakazów wnikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W art. 51 ust. 5 ww. ustawy ustawodawca wskazał, że w powyższym przypadku organ, stosownie do okoliczności, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma charakter związany, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od jej wydania w przypadku stwierdzenia niewykonania w terminie obowiązku nałożonego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Powyższa regulacja nie pozostawia organowi administracyjnemu swobody, luzu decyzyjnego w kwestii reakcji na niewykonanie w terminie obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Ustalenie, że podmiot zobowiązany nie wykonał obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz ewentualnie nie wykonał określonych czynności lub robót budowlanych skutkuje obowiązkiem po stronie organu wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. A zatem organ stwierdził, iż skoro Spółka w wyznaczonym przez organ powiatowy terminie nie wykonała nałożonego na nią w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku, tj. nie przedłożyła żądanego projektu budowlanego zamiennego, a więc nie przystąpiła do postępowania legalizacyjnego przedmiotowego lokalu użytkowego wykorzystywanego w celach gastronomicznych, to zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] orzekł na podstawie art. 51 ust. 5 ww. ustawy, nakazując doprowadzenie ww. lokalu użytkowego do stanu poprzedniego. Przy tym zauważył, iż PPHU "[...] " Sp. z o.o. dysponowała znaczną ilością czasu na uzupełnienie braków projektu budowlanego zamiennego, tj. od dnia [...] maja 2013r. do dnia podjęcia przez organ powiatowy decyzji nr [...] czyli do dnia [...] marca 2014 r. Ponadto "organ powiatowy w międzyczasie pismem z dnia [...] stycznia .2014 r. wezwał ww. Spółkę do wykonania obowiązku nałożonego na nią decyzją nr [...] w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżąca natomiast w okresie od dnia odebrania z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] projektu budowlanego zamiennego w celu jego uzupełninia do dnia wskazanego przez organ powiatowy w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. nie informowała organu I instancji o jakichkolwiek trudnościach uniemożliwiających wywiązanie się z nałożonego na nią obowiązku w terminie. Uczyniła to dopiero w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] marca 2014 r. i zostało zadekretowane na pracownika prowadzącego sprawę w dniu [...] marca 2014 r., czyli już po wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ powiatowy. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja nr [...] jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, zważywszy, iż stanowi ona konsekwencję tego, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzje do wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Sp. z o.o. PPHU "[...]" z siedzibą w [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2014r. skarżąca zarzuciła organom naruszenie: 1. prawa materialnego. które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 51 ust. 5 w z w. z ust. 1 pkt 3 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez pominięcie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego faktu, iż niespełnione zostały przesłanki, od spełnienia których uzależnione było powstanie uprawnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, tj. z uwagi na upływ terminu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane, skutkiem czego było błędne uznanie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] była prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego, skoro wobec faktu upływu terminu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2011r. organ I instancji nie posiadał uprawnienia do jej wydania; oraz poprzez ich błędną wykładnię, tj. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż Skarżący nie wykonał w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania przez Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014r. w trybie art. 51 ust. 5 ustawy prawo budowlane; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art.156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kodeksu ; postępowania administracyjnego oraz w zw. z art 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4, art. 51. ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy prawo budowlane poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i błędne utrzymanie jej w mocy mimo, iż, po pierwsze, organ I instancji winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe oraz, po drugie, nie miał możliwości wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 w zw. z ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, wskutek braku spełnienia przesłanek umożliwiających wydanie tej decyzji; b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedziałanie przez organ na podstawie przepisów prawa, naruszenie zasady ochrony praworządności, niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niezałatwienie jej w świetle słusznego interesu społecznego oraz interesu obywateli, nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników, a także błędne ustalenie i rozpatrzenie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego i błędnego wydania decyzji, jak również poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn z powodu których odmówił on wiarygodności i mocy dowodowej dowodom podnoszonym przez skarżącą spółkę. W odpowiedzi na skargę [...] wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Biorąc pod uwagę powyższą regulację Sąd uznał, że należy uchylić tak zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż wobec wyeliminowania (poprzez stwierdzenie jej nieważności) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2005r. lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. C. w [...] (po przeprowadzeniu robót budowlanych polegających na przebudowie i modernizacji) organ nadzoru budowlanego prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Przy czym wobec jednoznacznego ustalenia, iż roboty budowlane w przedmiotowym lokalu zostały zakończone (co wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2010r. oraz z faktu, że od dnia [...] maja 2005r. inwestor dysponował decyzją o pozwoleniu na użytkowanie lokalu) wadliwym było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2011r. postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego nakładającego na skarżącą Spółkę obowiązek wstrzymania robót budowlanych. W tej sytuacji organ winien skorzystać z art. 51 ust. 7 w/w ustawy i nałożyć (bez wstrzymywania robót) na inwestora obowiązek na podstawie art. 51 ustawy. W tej sytuacji uznać należy, że bezzasadnym jest zarzut Spółki, iż wydanie decyzji po upływie terminu określonego w art. 51 Prawa budowlanego. Poza powyższym w ocenie Sądu zasadnym jest zarzut, iż wydana przez organ decyzja na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane narusza powyższy przepis. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 lutego 2014r. zobowiązana Spółka z o.o. "[...]" złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o przedłużenie terminu wyznaczonego do wykonania obowiązków wynikających z decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 2012r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a także, iż organ nie rozpatrzył wniosku mimo, że zdawał sobie sprawę z konsekwencji wynikających z niedopełnienia przez inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie w dniu [...] marca 2014r. (data wpływu do organu) zobowiązana Spółka złożyła wniosek o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Przede wszystkim należy mieć na uwadze istotę postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, które nazywane jest postępowaniem naprawczym. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane (obiekt budowlany) nie będzie pozostawał w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych przepisów art. 51 prawa budowlanego, ponieważ stosowanie tych przepisów należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane ma charakter procesowy. W związku z tym przyjąć należy, że na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony (art. 58 kpa., por. wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. II OSK 2113/10, wyrok NSA z 28 czerwca 2013r., II OSK 2496/11, CBOSA). Upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ i uprawnienie strony do wykonania nałożonych na nią czynności (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). Z tych względów organ powinien w pierwszej kolejności ocenić i rozpatrzeć wniosek o przedłużenie terminu do złożenia projektu zamiennego. należy bowiem podkreślić, iż przepis art. 51 ust. 5 prawa budowlanego, wskazuje na 3 możliwe rozstrzygnięcia administracyjne w sytuacji nieprzedłożenia przez inwestora dokumentacji zamiennej tj. zaniechanie prowadzenia robót budowlanych, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.